Журнал «Трибуна»
№5-6, 2010 рік

Як наш незалежний орган фінансового контролю
протидіє корупції

Корупція - це явище, яке зазвичай означає вико­ристання посадовою особою наданих їй владних пов­новажень і прав у приватних, корисливих цілях, що суперечить чинному законодавству та моральним засадам. Найчастіше зазначене поняття вживається стосовно до державного бюрократичного апарату і по­літичної еліти. Чинне законодавство, а саме Закон Ук­раїни "Про боротьбу з корупцією", розглядає коруп­цію як діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямовану на протиправне вико­ристання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг.

Головним об'єктом пристрасті для корупціонерів є державний бюджет, державні ресурси та матеріальні цінності. Державний та місцеві бюджети, а також від­носини, що мають місце при надходженні, розподілі, перерозподілі та витрачанні бюджетних коштів, є од­ночасно спокусою для чиновників усіх рівнів та жи­вильним середовищем для поширення корупції. Тому лише постійний, незалежний і об'єктивний фінансо­вий та адміністративний контроль упродовж всього бюджетного процесу здатний стримати розвиток ко­рупції та забезпечити прозорість такого роду відно­син.

Головною групою ризику, схильною до корупції, є ті особи, що володіють дискреційними повноважен­нями, або, іншими словами, владою над розподілом якихось ресурсів, які не належать їм, але вони прагнуть на власний розсуд розпорядитися ними. Йдеться про чиновників, депутатів, суддів, співробітників право­охоронних органів тощо. Серед головних стримуючих корупцію чинників можна виділити два: ризик ви­криття і невідворотність покарання, - а головними стимулюючими чинниками до корупції є можливість отримання надзвичайних економічних прибутків з до­помогою використання владних повноважень.

Якщо звернутися до стримуючого принципу невід­воротності покарання, то можна згадати випадок, який нещодавно стався в Сполучених Штатах та був названий світовими ЗМІ як "корупційний скандал сторіччя". Нагадаю: німецький автомобільний кон­церн "Daimler AG" було звинувачено у підкупі чинов­ників майже з двох десятків країн світу з метою "сти­мулювання" придбання автомобілів марки "Merce­des" для державних автопарків. За попередніми оцін­ками слідчих, залучених до розслідування цієї справи, шляхом підкупу державних діячів концерн "Daimler AG" додатково заробив 50 млн. доларів США. Коли скандал набув розголосу, між урядом США та концер­ном "Daimler AG" було укладено мирову угоду, відпо­відно до якої держава відмовилася від подальшого розслідування справи, а концерн "Daimler AG", у свою чергу, визнав свою провину й звільнив 45 своїх співробітників, причетних до вчинення незаконних дій, а також сплатив до федерального бюджету США штраф у сумі 185 млн. доларів, що майже в чотири ра­зи перевищує суму завданих незаконними діями збит­ків. Просто і зрозуміло: незаконно заробив - поверни у кілька разів більше, і наступного разу мусиш добре подумати перед тим, як переступити закон.

Невідворотність покарання має бути зумовлена тим, що протиправні факти завжди будуть викривати­ся, і в цьому контексті найдієвішим органом, що виконує контрольні функції, має бути орган зовнішньо­го контролю, тобто такий, що не залежить від будь-якої влади, в тому числі й від виконавчої. Незалежний орган фінансового контролю спеціальної конститу­ційної компетенції, яким є Рахункова палата України, в ході своєї діяльності здатний надавати і надає об'єк­тивну та ефективну оцінку діям державних посадових осіб, які порушили закон, а також передає матеріали про такі факти уповноваженим правоохоронним орга­нам для вжиття відповідних заходів. Це різко знижує потенційну привабливість корупції і таким чином без­посередньо впливає на причини її виникнення.

Беручи участь у протидії корупції в межах своїх повноважень, Рахункова палата України ефективно співпрацює з органами державної влади, зосереджую­чи свою увагу передусім на формуванні державної по­літики щодо протидії корупції. Особливо актуальним таке співробітництво стало на тлі фінансово-еконо­мічної кризи, яка через відсутність адекватного реагування згодом може перейти й у соціальну. Без ужиття відповідних заходів соціальні катаклізми неминуче призведуть до дестабілізації державної політики та вла­ди. Таким чином, здійснення фінансового та адміністративного аудиту щодо державних фінансів спрямо­вано в першу чергу на викорінення причин та умов, які сприяють виникненню корупції, шляхом забезпечення прозорості та чистоти роботи державного механізму.

Аналіз діяльності Рахункової палати, її функцій та завдань, які визначені Законом України "Про Рахун­кову палату", показує, що питання протидії корупції не є прямо визначені для неї, але робота, яка прово­диться Рахунковою палатою, суттєво впливає на зміц­нення фінансової дисципліни в Україні та дає змогу розробляти рекомендації щодо вдосконалення систе­ми заходів протидії корупції, пов'язаних як з дохід­ною, так і з видатковою частиною Державного бюд­жету України. З цією метою у 2009 році Рахунковою палатою проведено близько 1200 перевірок, під час яких здійснено фінансовий аудит понад 900 об'єктів усіх рівнів. Під час проведених Рахунковою палатою контрольно-аналітичних та експертних заходів у 2009 році виявлено незаконне, в тому числі нецільове ви­користання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів на загальну суму майже 10,1 млрд. гривень, що вдвічі більше, ніж у попередньому році. Найбільш ураженими сферами дер­жавних фінансів в Україні залишаються:

• закупівля товарів, робіт і послуг за державні ко­шти;
• використання субвенції з державного бюджету;
• підтримка агропромислового комплексу;
• фінансування будівництва;
• проведення державних наукових досліджень та розробок.

Так, порушення Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" та, в остан­ній час, Тимчасового положення про закупівлю това­рів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України, Рахункова палата виявила в ході проведення практично кожного четвертого контрольного заходу. Порівняно з 2008 ро­ком їх загальний обсяг збільшився майже у 2,5 рази і склав 1 млрд. 268,5 млн. гривень. Взагалі, говорячи про стан державних закупівель, слід констатувати, що в Україні було відсутнє законодавчо встановлене пра­вове поле у сфері державних закупівель, оскільки з 2 квітня 2008 року правове врегулювання у сфері дер­жавних закупівель усупереч статті 92 Конституції Ук­раїни здійснювалося не на підставі закону, а відповід­но до рішень Кабінету Міністрів України. Така ситуа­ція не тільки не забезпечувала прозорості в системі держзакупівель, а, навпаки, створювала умови для зловживання монопольним становищем окремих ко­мерційних структур на ринках державних закупівель, неправомірно обмежуючи тим самим конкуренцію у цій сфері. Саме такі висновки зроблено Колегією Ра­хункової палати за результатами аналізу стану держав­них закупівель у 2008 році та І півріччі 2009 року.

Принцип створення конкурентного середовища у сфері державних закупівель та досягнення оптималь­ного і раціонального використання державних коштів не поширювався майже на половину фінансових ре­сурсів, задіяних у сфері закупівель, що свідчить про низький рівень конкуренції в Україні.

Одним з найхарактерніших видів виявлених пору­шень, які свідчать про наявність корупції в держав­ному апараті, є прийняття незаконних управлінських рішень. Було виявлено нечисленні, але дуже значні за обсягами факти такого бюджетного правопорушення. Подібні рішення приймалися як на вищому рівні цен­тральної виконавчої влади, так і на рівні керівництва у головних розпорядників бюджетних коштів та об'єк­тів перевірок. Порівняно з 2008 роком сума виявлених втрат зросла в 4,6 рази і склала 1 млрд. 704,3 млн. грн. (16,9 відсотків загальної суми незаконного викорис­тання бюджетних коштів).

Найсуттєвіші втрати Державного бюджету України були виявлені в ході аудиту використання бюджетних коштів та забезпечення повноти надходжень до Дер­жавного бюджету України коштів від видобутку, транспортування та реалізації природного газу НАК "Нафтогаз України". Було встановлено, що неефективне управління підприємствами, які перебувають у корпо­ративному управлінні НАК "Нафтогаз України" (зокрема ВАТ "Укрнафта"), призвело до того, що 11,2 млрд. куб. метрів газу власного видобутку реалізовано не на потреби населення, як це вимагає постанова Ка­бінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1729 "Про забезпечення споживачів природним газом", а на власний розсуд. Як наслідок, у 2006 році, при спроможнос­ті компанії забезпечити потребу населення у повному обсязі за рахунок газу власного видобутку, довелося для забезпечення цих потреб залучити дорожчий ім­портований газ в обсязі майже 4,8 млрд. куб. метрів. У зв'язку з потребою компенсації різниці цін за обсяг реалізованого імпортованого природного газу додат­кові витрати державного бюджету склали 1 млрд. 680,3 млн. грн., що є прямими збитками держави.

Результати аудиту використання субвенції з дер­жавного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію за пільговий проїзд та надання пільг з послуг зв'язку ок­ремим категоріям громадян показали, що всупереч ви­могам статті 67 Господарського кодексу України, частини 2 статті 6 Закону України "Про транспорт", статті 8 Закону України "Про залізничний транспорт", статті 4 Закону України "Про міський електричний транспорт" використання коштів субвенції у 2007- 2009 роки здійснювалося більшістю розпорядників коштів у регіонах без укладання відповідних договорів з підприємствами і організаціями, що надають послуги пільговим категоріям громадян. В результаті послуги надавалися без встановлення правовідносин, визна­чення порядку розрахунків обсягу їх надання та відпо­відальності сторін за невиконання зобов'язань. Зага­лом обсяги таких порушень склали 161,6 млн. гривень.

Слід також відзначити, що поза сферою дії неза­лежного контролю в державі перебувають місцеві фі­нанси. Повноваження Рахункової палати України, ви­значені статтею 98 Конституції України, передбачають контроль за надходженням та використанням коштів державного бюджету. Таким чином, кошти місцевих бюджетів залишаються за межами компетенції Рахун­кової палати, що групою держав проти корупції GRECO відзначено в оціночному звіті. При опрацю­ванні проекту "Плану заходів щодо реалізації Концеп­ції подолання корупції в Україні "На шляху до добро­чесності" та державної антикорупційної політики на період до 2011 року урядовій робочій групі надавалися пропозиції Рахункової палати про підготовку законопроекту щодо внесення змін до ст. 98 Конституції Ук­раїни в частині надання Рахунковій палаті повнова­жень контролю бюджетів органів місцевого самовря­дування. Натомість у затвердженому урядом Плані за­ходів цей важливий захід, який був спрямований на виконання рекомендацій GRECO, відсутній.

Більше того, в останньому звіті про виконання ре­комендацій GRECO, затвердженому в м. Страсбурзі 15 травня 2009 року та опублікованому на сайті цієї організації, міститься інформація, що, беручи до ува­ги складну процедуру прийняття змін до Конституції, уряд України вдався до ряду інших дій, таких, як різні законодавчі ініціативи щодо зміцнення бюджетної дисципліни, а саме зміцнення повноважень контро­льно-ревізійної служби, включаючи право контролю­вати фінансову дисципліну місцевих органів влади. Зазначена інформація суперечить не тільки позиції Рахункової палати та положенням відповідної реко­мендації, яка була висловлена GRECO, а й принципам незалежності та об'єктивності при здій­сненні контрольних заходів та висвітленні відповід­них результатів у ЗМІ, оскільки контрольно-ревізійна служба входить до складу виконавчої гілки влади та є внутрішнім контролером у державі.

Узагальнюючи вищевикладене, хотілося б відзна­чити, що Рахункова палата сприяє захисту економіки України від зловживань та інших правопорушень у сфері використання бюджетних коштів. У рамках своїх повноважень Рахункова палата взаємодіє з пра­воохоронними органами в частині розробки комплек­су заходів для створення правових основ у боротьбі з корупцією.

Аналіз причин вчинення корупційних дій показав, що головна з них криється у недосконалості бюджет­ного законодавства: численні юридичні колізії та про­галини в ньому створюють передумови для корупції.

Матеріали перевірок розглядаються Колегією Ра­хункової палати із заслуховуванням керівників відпо­відних органів. За рішенням Колегії Рахункової пала­ти на підставі результатів проведених Рахунковою палатою аудитів у 2009 році направлено до Генераль­ної прокуратури України 15 справ для прокурорського реагування, за частиною їх порушено кримінальні справи, передано матеріали до суду та внесено відпо­відні прокурорські приписи органам державної влади. Крім цього, на запити ГПУ, СБУ, МВС Рахунковою палатою додатково направлено близько 20 матеріалів перевірок.

З метою підвищення ефективності боротьби зі зло­чинами, пов'язаними з порушеннями фінансової дис­ципліни і бюджетного законодавства, та забезпечення оперативного реагування правоохоронних органів Рахунковою палатою вдосконалено механізм подачі матеріалів про результати проведених аудитів, коли вони подаються не тільки Президентові, Верховній Раді та Прем'єр-міністрові України, а й безпосередньо віце-прем'єр-міністрам, відповідальним за напрями та галузі. Рішення про зміну механізму подачі мате­ріалів було прийнято на підставі проведеного аналізу врахування пропозицій Рахункової палати, наданих попередньому урядові. Стан реалізації пропозицій у 2009 році залишався незадовільним через низький рівень адміністративної дисципліни в уряді, відсутність чіткого розмежування відповідальності за прийняті рішення цілої армії чиновницького апарату міністерств і відомств.

Рішення про відстрочення введення в дію антикорупційного пакету з 1 квітня 2010 року до 1 січня 2011 року є певною мірою сигналом про те, що антикорупційний пакет справді містить ряд положень, які не узгоджуються з іншими законами України. Передусім це суперечності, які стосуються переліку суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення. Ок­ремі протиріччя стосуються обмежень, спрямованих на запобігання та протидію корупції.

Поряд з цим не можна не відзначити ініціативу Президента України щодо створення Національного антикорупційного комітету, до складу якого ввійшли провідні державні фахівці, що непрямо або безпосе­редньо опікуються питаннями боротьби з корупцією. Так, Указом Президента України № 454/2010 від 26.03.2010 року міністру юстиції України, як виконав­чому секретареві Національного антикорупційного комітету, було доручено невідкладно забезпечити під­готовку та внести на розгляд уже 22 квітня 2010 року пропозиції щодо:

• комплексних системних змін до Законів України "Про засади запобігання та протидії корупції", "Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень", інших законодавчих актів України, які визначають відповідальність за корупцій­ні правопорушення з метою усунення суттєвих не­доліків, що можуть призвести до порушень конституційних прав і свобод громадян, а також з метою при­ведення цих актів у відповідність із конституційним принципом верховенства права, міжнародними стан­дартами у сфері протидії корупції, забезпечення інте­ресів національної безпеки та дотримання інтересів громадянського суспільства;
• узгодження положень інших законодавчих актів у сфері протидії корупції та боротьби з нею у зв'язку з уведенням у дію названих Законів України з 1 січня 2011 року;
• розроблення дієвого та ефективного механізму реалізації Законів України "Про засади запобігання та протидії корупції", "Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушен­ня".

З огляду на те, що до складу Національного анти­корупційного комітету було включено Голову Рахун­кової палати В.К. Симоненка, матеріали про зловжи­вання, виявлені Рахунковою палатою, будуть безпосе­редньо надані першим особам держави, отже, можна сподіватися на стримування поширення корупції в бюджетній сфері.

На міжнародному рівні, як член Міжнародної ор­ганізації вищих органів контролю державних фінансів (INTOSAI) та Європейської організації вищих органів контролю державних фінансів (EUROSAI), Рахункова палата також здійснює активну діяльність з питань протидії корупції. Так, у 2009 році Рахункова палата України, на запрошення Аудиторського суду Австрії, взяла участь у роботі симпозіуму ООН на тему "INTOSAI- активний учасник міжнародної антикорупційної мережі". Делегація Рахункової палати України представила національний досвід практичного застосування міжнародних рекомендацій у сфері бо­ротьби з корупцією. На симпозіумі здійснювалась ро­бота щодо пошуку оптимальних шляхів взаємодії між вищими органами фінансового контролю та право­охоронними органами, підвищення прозорості бюд­жетно-фінансової системи, забезпечення її гласності. За результатами проведення зазначеного симпозіуму були вироблені та затверджені предметні та конкретні рекомендації, що запропоновані до виконання всім вищим органам фінансового контролю, членам орга­нізації INTOSAI, а це близько 200 держав.

Визнанням та високою оцінкою професіоналізму, непохитної чесності, компетенції та аудиторського авторитету Рахункової палати Україні стало її обрання Зовнішнім аудитором ОБСЄ на один рік з можливіс­тю продовження повноважень ще на два роки. Для Ра­хункової палати та для України в цілому це безпре­цедентна подія. Вперше на цю високу й відповідальну посаду був обраний незалежний конституційний орган фінансового контролю, який представляє дер­жаву колишнього пострадянського простору.

Рахунковою палатою впродовж 2009 року вже проведено аудит консолідованої річної, а також ауди­ти польових місій: Координатора проектів ОБСЄ в Україні, Координатора проектів ОБСЄ в Республіці Узбекистан і місії ОБСЄ в Республіці Сербія. Рішен­ням Постійної Ради ОБСЄ повноваження Рахункової палати як зовнішнього аудитора цієї організації про­довжено на 2010-2011 роки.

Досвід Рахункової палати України свідчить про те, що корупцію подолати можна лише за умови ефек­тивної співпраці органів незалежного контролю з ор­ганами всіх гілок законодавчої та виконавчої влади, прозорістю та відкритістю процесів формування та використання державного і місцевих бюджетів, акти­візації громадськості на боротьбу з цим ганебним яви­щем, котре загрожує всьому суспільству.

В.І. НЕВІДОМИЙ,
кандидат юридичних наук,
директор департаменту з питань
оборони та правоохоронної діяльності
Рахункової палати України