23 травня 2022    
Пошук
Головна » Архів » Бюлетені » 2004 рік
03.11.2004

Про результати аналізу формування і надання
з Державного бюджету України місцевим бюджетам трансфертів та стану міжбюджетних розрахунків у 2003-2004 роках

Київ 2004

Члени Колегії Рахункової палати України:

Симоненко В.К.

Голова Рахункової палати
Першин В.Л.

Перший заступник Голови Рахункової палати
Мельничук В.Г.

заступник Голови Рахункової палати
Хропатий Б.Ф.

Секретар Рахункової палати
Вітковська Л.В.

директор департаменту з питань соціальної політики та державного управління
Головань М.М.

директор департаменту з питань контролю, аналізу та експертизи державного бюджету
Зіпір А.П.

директор департаменту з питань промисловості та виробничої інфраструктури
Іваненко Ю.В.

директор департаменту з питань державного боргу, міжнародної діяльності та фінансових установ
Невідомий В.І.

директор департаменту з питань безпеки держави та правоохоронної діяльності
Пилипенко В.П.

директор департаменту з питань фінансового та бюджетного законодавства
Фліссак Я.А.

директор департаменту з питань науки та гуманітарної сфери
Шулежко М.Я.

директор департаменту з питань АПК, природних ресурсів та навколишнього природного середовища
Огородник В.С.

головний контролер з особливих питань

Про результати аналізу формування і надання з Державного бюджету України місцевим бюджетам трансфертів та стану міжбюджетних розрахунків у 2003-2004 роках / Підготовлено департаментом з питань використання коштів державного бюджету в регіонах і затверджено постановою Колегії Рахункової палати від 27.08.2004 № 17-2 / - Київ: Рахункова палата України, 2004. - Випуск 16.

© Рахункова палата України.
Матеріал офіційний.
При використанні посилання на Рахункову палату обов'язкове.


Зміст

Вступ

Нормативно-правове забезпечення регулювання міжбюджетних відносин

Стан формування дотації вирівнювання, інших дотацій та субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам у 2003-2004 роках

Аналіз надання місцевим бюджетам трансфертів з Державного бюджету України і стан взаємних розрахунків

Висновки


Вступ

Основи правовідносин між державою та органами місцевого самоврядування закладено в Конституції України.

Відповідно до ст. 143 Конституції України органам місцевого само­врядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади, а держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків.

До прийняття Бюджетного кодексу України у 2001 році та набрання ним чинності (03.08.2001) засади формування, затвердження та виконання державного і місцевих бюджетів будувалися на нормах Закону України "Про бюджетну систему України ".

Відповідно до ст. 4 цього Закону одним з принципів бюджетного устрою було визначено самостійність усіх бюджетів, що входять до бюджетної системи України (Державний бюджет України, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, районні в містах, селищні, сільські бюджети), яка забезпечувалася наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України.

При формуванні прогнозних показників місцевих бюджетів Міністерство фінансів України розраховувало обсяги їх власних доходів, закріплених за ними загальнодержавних податків і зборів, визначало частину доходів, які передавалися місцевим бюджетам у вигляді процентних відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових платежів, що справлялися на відповідних територіях, та розміри дотацій і субвенцій.

Статтею 18 вищеназваного Закону було передбачено розподіл видатків усіх бюджетів на поточні та видатки розвитку.

Поряд з розрахунком прогнозних показників видатків для бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя на утримання місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування і підпорядкованих їм установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури, молодіжної політики, соціального забезпечення і соціального захисту населення, на соціально-культурні заходи Міністерство фінансів України здійснювало розрахунки видатків на фінансування підприємств і господарських організацій, що входять до складу місцевого господарства (сільське, лісове, водне, шляхове, житлово-комунальне господарство, транспорт, зв'язок, телекомунікації та інформатика), заходів щодо охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха.

Вказані видатки враховувалися при визначенні розмірів дотації вирівнювання та коштів, що передавалися з місцевих бюджетів до державного бюджету, розміри яких затверджувалися Законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

Крім того, щорічно законами про Державний бюджет України місцевим бюджетам затверджувалися обсяги державних централізованих капітальних вкладень, напрями використання яких визначалися місцевими державними адміністраціями самостійно та затверджува­лися рішеннями сесій відповідних рад.

Розрахунок прогнозних показників місцевих бюджетів здійснювався Міністерством фінансів України в цілому для бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя. Право подальшого розподілу доходів між місцевими бюджетами належало відповідним місцевими радам з урахуванням економічного, соціального, екологічного, природного стану відповідних районів та населених пунктів за поданням рад нижчих рівнів.

За таких умов формування показників міжбюджетних відносин, питома вага дотації вирівнювання у фактичних видатках місцевих бюджетів у 1995 році становила 5 відс., 1996 році - майже 6 відс., 1997 році - 13,9 відсотка.1

1 Без урахування взаємних розрахунків.

З 1 січня 2002 року правовідносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів регулюються Бюджетним кодексом України (прийнятий Верховною Радою України 21.06.2001 за № 2542-III).


Нормативно-правове забезпечення регулювання міжбюджетних відносин

Поняття та мету регулювання міжбюджетних відносин визначено в ст. 81 Бюджетного кодексу України, згідно з якою міжбюджетні відносини - це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень.

Згідно з частиною першою ст. 85 Бюджетного кодексу України держава може передати (делегувати) Раді міністрів Автономної Республіки Крим та органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Відповідно до п. 2 ст. 82 та частини другої ст. 83 Бюджетного кодексу України, видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі, трансфертів з Державного бюджету України.

До складу міжбюджетних трансфертів, які надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам, згідно з ст. 97 Бюджетного кодексу України, відносяться дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, субвенція на здійснення програм соціального захисту, субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою, субвенція на виконання інвестиційних проектів та інші субвенції.

Перелік та обсяги міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються щорічно Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік.

Враховуючи вимоги частини другої ст. 98 Бюджетного кодексу України, постановою Кабінету Міністрів України від 05.09.2001 № 1195 "Про затвердження Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами" (із змінами і доповненнями), визначено порядок розподілу обсягів дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету, між державним бюджетом та місцевими бюджетами (Автономної Республіки Крим, районів, обласними, міст республіканського (Автономної Республіки Крим) і обласного значення, міст Києва та Севастополя).

Аналіз показав, що діюча нормативно-правова база щодо планування та використання дотацій, у тому числі Формула розподілу міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами, має ряд недоліків і неузгоджень, що не дозволяє здійснювати економічно і нормативно обґрунтовані розрахунки потреби в коштах на виконання делегованих місцевим органам влади повноважень, враховувати нагальні потреби регіонів з урахуванням їх різного економічного, соціального, природного, екологічного стану, забезпечувати прозорість, цільовий характер видатків та здійснювати контроль за їх використанням.

  • Визначена Бюджетним кодексом України система затвердження місцевих бюджетів не передбачає поділу доходів і видатків на власні та делеговані. Частиною другою ст. 76 Бюджетного кодексу України встановлено, що рішенням про місцевий бюджет визначається загальна сума доходів і видатків (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також з розподілом видатків на поточні і капітальні. В аналогічному порядку ст. 78 Бюджетного кодексу України визначено порядок виконання місцевих бюджетів.

    У той же час, згідно з вимогами частини четвертої ст. 63 Закону України від 21.05.97 № 280/97 ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", у доходній частині місцевого бюджету повинні окремо виділятися доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи на забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади, а відповідно до частини сьомої ст. 64 цього Закону зазначена вимога поширюється і на видатки місцевих бюджетів, які повинні поділятися на дві частини: видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування, і видатки на виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

    Відсутність чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих та власних бюджетних повноважень місцевих органів влади при плануванні і виконанні місцевих бюджетів не дає можливості прозоро використовувати кошти державного бюджету, надані на виконання делегованих функцій. Внаслідок цього унеможливлюється контроль за використанням коштів, наданих у вигляді закріплених загальнодержавних податків та дотації вирівнювання.

  • Формування показників дотації вирівнювання здійснюється Міністерством фінансів України за відсутності економічно обґрунтованих та затверджених соціальних стандартів і нормативів, що створює умови для прийняття необґрунтованих рішень стосовно визначення обсягу видатків на здійснення делегованих повноважень.

    Статтею 62 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що держава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Мінімальні розміри місцевих бюджетів передбачено визначати на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом.

    Відповідно до Закону України від 05.10.2000 № 2017-III "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", державні соціальні гарантії та державні соціальні стандарти і нормативи є основою для розрахунку видатків на соціальні цілі та формування на їх основі бюджетів усіх рівнів і міжбюджетних відносин.

    Фактична невизначеність розмірів мінімальних соціальних стандартів і нормативів щодо надання населенню мінімально необхідного переліку послуг, розрахунку їх вартості (у сфері соціального обслуговування, охорони здоров'я, забезпечення навчальними закладами, соціальної роботи з дітьми, тощо)1 є основною причиною недосконалості Формули розподілу міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами та не дає можливості здійснити аналіз забезпеченості делегованих повноважень на проведення витрат бюджету по визначених бюджетних програмах.

    1 Термін проведення наукових досліджень з питань розроблення системи державних мінімальних соціальних стандартів Указом Президента України від 30.08.2001 № 749/2001 "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні" передбачено на 2001-2004 роки.

  • При внесенні змін до вказаної Формули Урядом не затверджені коригуючі коефіцієнти, які, відповідно до Бюджетного кодексу України, повинні враховувати соціально-економічну, демографічну та екологічну специфіку регіонів, що призводить до соціальної напруги в окремих регіонах, зокрема тих, які найбільше постраждали від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, стихійного лиха, гірських районах та створює умови до незабезпечення їх фінансовими ресурсами в необхідних обсягах.

  • В порушення вимог постанови Верховної Ради України від 04.07.2002 № 32-IV "Про Основні напрямки бюджетної політики на 2003 рік" порядок розподілу дотації на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ Кабінетом Міністрів України не затверджено. Натомість Міністерство фінансів України надіслало Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим та головним фінансовим управлінням обласних (міських) держадміністрацій розроблені ним Рекомендації щодо основних положень розподілу коштів додаткової дотації з Державного бюджету України на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ1, термін чинності яких Міністерство фінансів України продовжило і на 2004 рік2.

    1 Лист Міністерства фінансів від 13.01.2003 № 022-04/3.

    2 Лист Міністерства фінансів від 11.12.2003 № 31-03210-306-8/7116.

    Згідно з положеннями вказаного листа розподіл обсягів такої дотації між бюджетами міст районного значення, сіл та селищ віднесено до компетенції районних державних адміністрацій.

  • Відсутня нормативно-правова база щодо визначення критеріїв депресивності регіонів та фінансування заходів з метою стимулювання їх розвитку за рахунок міжбюджетних трансфертів.

    Верховною Радою України прийнятий за основу внесений Президентом України законопроект про стимулювання розвитку регіонів1, де дається визначення депресивних територій та показники розвитку, за якими території вважаються депресивними, передбачені джерела фінансування цих територій та умови визначення обсягів коштів, призначених для стимулювання розвитку регіонів і подолання депресивності територій.

    1 Постанова Верховної Ради України від 19.06.2003 № 1001-IV, реєстраційний № 3384.

  • При формуванні показників місцевих бюджетів на 2004 рік не враховувалася специфіка адміністративно-територіальних одиниць з депресивними ознаками економіки. Введений у 2003 році при розподілі міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами коефіцієнт депресивності регіонів враховував лише наповнюваність доходної частини місцевих бюджетів1.

    1 Завдяки врахуванню депресивності окремих адміністративно-територіальних одиниць на 2003 рік із 686 місцевих бюджетів зменшено обсяг доходів 17 обласним бюджетам та 368 бюджетам міст і районів (56,1 відс. загальної кількості цих бюджетів) на суму 106,6 млн. грн., що, відповідно, вплинуло на збільшення розміру міжбюджетних трансфертів на вказану суму.

    Прийнятий Закон України від 04.03.2004 № 1580 "Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст" визначив перелік показників, за якими встановлюється депресивність міст, проте залишаються невизначеними кількісні параметри віднесення територій до депресивних та не передбачено кошти на їх розвиток.

    Нормативно-правова база щодо регулювання питань формування та надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам є недосконалою, що створює умови для неефективного використання таких коштів.

  • Не розроблена та не затверджена методологія визначення і розподілу обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо державних програм соціального захисту населення.

    Внаслідок цього мають місце щорічні зміни у Державному бюджеті України видів субвенцій соціального характеру, цілей, на які вони спрямовуються, що негативно впливає на формування видатків місцевих бюджетів. За цих умов прорахунки у плануванні (при недостатності оперативного контролю з боку Мінфіну та Держказначейства) призводять до неефективного використання коштів субвенцій, незабезпечення фінансовими ресурсами одних видів послуг, наданих пільговим категоріям громадян та одержувачам субсидій, при одночасному перевищенні потреби в цих коштах на надання інших видів послуг.

  • Незважаючи на вимоги частини другої ст. 97 Бюджетного кодексу України, як і в попередні роки, обсяги субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення програм соціального захисту (пп. "б" п. 4 частини першої ст. 89 Бюджетного кодексу України) законами про державний бюджет на 2003 та 2004 роки сформовано виключно для бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міст Києва і Севастополя та обласних бюджетів без поширення відповідних міжбюджетних відносин державного бюджету з бюджетами міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення та районними бюджетами.

  • В порушення вимог ст. 102 Бюджетного кодексу України1 на час проведення аналізу Кабінетом Міністрів України не було затверджено порядку використання коштів субвенцій на безоплатне забезпечення вугіллям на побутові потреби особам, які мають таке право згідно з ст. 48 Гірничого закону України.

    1 Згідно з якою видатки місцевих бюджетів на здійснення програм соціального захисту фінансуються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

  • Започаткована у 2003 році субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання інвестиційних проектів у сумі 225 млн. грн. (на 2004 рік - 400 млн. грн.) розподілялася за відсутності законодавчо визначених засад її надання, що не узгоджується з вимогами ст. 105 Бюджетного кодексу України, якою передбачено, що засади надання інвестиційної субвенції визначаються окремим законом. Такий закон на сьогодні відсутній.1 Крім того, без зазначеного урегулювання на 2004 рік передбачені субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво та реконструкцію медичних закладів та на інші інвестиційні проекти.

    1 Кабінет Міністрів України 03.03.2003 подав до Верховної Ради України проект Закону України "Про основні засади надання субвенцій з Державного бюджету України на виконання інвестиційних проектів". На сесії Верховної Ради законопроект не розглядався.

    Неврахування ряду видатків при формуванні міжбюджетних трансфертів, перекладання їх на місцеві бюджети без передачі фінансового ресурсу призводить до зниження фінансового потенціалу регіонів.

  • Не дивлячись на те, що відповідно до п. 192 Бюджетних висновків, схвалених Верховною Радою України 23.10.2003 № 1238-IV, Кабінету Міністрів України було доручено передбачити цільові трансферти місцевим бюджетам у сумі 197,1 млн. грн. на передачу Міністерством оборони України вивільнених у результаті реформування та скорочення Збройних Сил України військових містечок та інших військових об'єктів до комунальної власності територіальних громад, такі видатки у показниках державного та місцевих бюджетів на 2004 рік не враховані.

    У той же час, розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 04.02.2004 № 47-р, від 29.04.2004 № 252-р та від 05.07.2004 № 439-р "Про передачу майнових комплексів військових містечок", за пропозицією Міністерства оборони України передано до сфери управління органів місцевої виконавчої влади майнові комплекси дев'яти військових містечок без визначення (передачі) фінансового ресурсу на їх утримання.

  • Найбільш гострою проблемою у сфері освіти та науки, на сьогодні, залишається питання виконання вимог частини першої ст. 57 Закону України від 23.05.91 № 1060-XII "Про освіту" (з урахуванням внесених змін) в частині виплати педагогічним працівникам надбавок за вислугу років та виділення допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки, виплати щорічної грошової винагороди в розмірі посадового окладу за сумлінну працю і зразкове виконання службових обов'язків.

    Зазначені видатки у розрахунках Міністерства фінансів не враховуються (в Автономній Республіці Крим та Львівській області згідно з рішеннями суду задоволено позовних заяв щодо таких виплат на загальну суму 95 млн. гривень).1

    1 Верховною Радою України прийнято Закон України від 09.09.2004 № 1994-IV "Про реструктуризацію заборгованості з виплат, передбачених статтею 57 Закону України "Про освіту" педагогічним, науково-педагогічним та іншим категоріям працівників навчальних закладів", відповідно до ст. 2 якого кредиторська заборгованість державного бюджету з вказаних виплат має бути обов'язково погашена, починаючи з 2005 року, протягом п'яти років за рахунок окремих цільових субвенцій відповідним місцевим бюджетам або безпосередньо категоріям працівників, що фінансуються з Державного бюджету України.

    За розрахунками Міністерства фінансів, на здійснення таких виплат необхідно понад 4 млрд. грн., а з урахуванням механізмів індексації ці витрати складуть близько 5 млрд. гривень.

  • У видатках державного бюджету не передбачаються кошти на проведення заходів, визначених ст. 3 Закону України від 05.02.95 № 56/95-ВР "Про статус гірських населених пунктів в Україні" (крім видатків на підвищення заробітної плати на 25 відсотків).

    Відповідно до п. 1 ст. 3 цього Закону для забезпечення соціально-економічного розвитку населених пунктів, яким надано статус гірських, держава гарантує виділення бюджетних коштів на розвиток і зміцнення матеріально-технічної бази пасажирського транспорту, дорожнього господарства, зв'язку, електричних мереж, систем теле- і радіотрансляцій, газифікації та розробки місцевих газових і нафтових родовищ, освіти, охорони здоров'я, культурно-побутового та торговельного обслуговування, а також фінансування заходів для поліпшення родючості земель, розвитку та використання туристичних, рекреаційних та лікувальних можливостей гірського регіону.

    Не врегульовано питання щодо врахування особливостей населених пунктів, яким надано статус гірських, де неможливе скорочення чи об'єднання органів місцевого самоврядування і бюджетних установ та оптимізація їх кількості.


    Стан формування дотації вирівнювання, інших дотацій та субвенцій
    з державного бюджету місцевим бюджетам у 2003-2004 роках

  • Забезпечення фінансовими ресурсами

    Головними проблемами міжбюджетних відносин є значна централізація фінансових ресурсів, нечіткий розподіл функціональних повноважень та низький фінансовий потенціал місцевих рад.

    Спостерігається тенденція росту доходної та видаткової частин місцевих бюджетів за рахунок трансфертів. За період з 1997 по 2003 роки обсяг видатків місцевих бюджетів виріс у 2,3 раза 1, у той же час, видатки за рахунок трансфертів з державного бюджету збільшилися у 4,7 раза, у тому числі за рахунок дотації вирівнювання - 2,6 раза. Питома вага трансфертів у доходній частині місцевих бюджетів зросла з 17,2 до 34,1 відс., обсяг їх у видатковій частині місцевих бюджетів збільшився з 17,2 до 34,6 відсотка.

    1 Обсяг видатків місцевих бюджетів з урахуванням коштів, що передаються до інших бюджетів.

    Проте забезпечення делегованих повноважень фінансовими ресурсами залишається на досить низькому рівні і має значні відхилення в розрізі функцій.

    Дані щодо врахування Міністерством фінансів України при розрахунку дотації вирівнювання потреби у видатках по окремих функціях на 2003 рік, виходячи з показників, затверджених органами місцевого самоврядування, наведено в діаграмі 1.1

    1 За даними річного звіту про виконання місцевих бюджетів за 2003 рік.

    Діаграма 1. Рівень забезпечення кошторисних призначень на здійснення видатків
    по делегованих функціях в розрахунках Міністерства фінансів України

    По чотирьох наведених функціях кошторисні призначення, затверджені місцевими радами на 2003 рік, складали 17277,1 млн. грн., Міністерством фінансів України в розрахунках дотації вирівнювання враховано 14477,8 млн. гривень. Крім того, Міністерством фінансів передбачено додатковий фінансовий ресурс у сумі 773,1 млн. грн. (додаткова дотація на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ - 138 млн. грн., нерозподілений резерв коштів місцевих бюджетів - 197,1 млн. грн. та додаткова дотація на підвищення мінімального розміру заробітної плати - 438 млн. гривень). Проте навіть за умови спрямування вказаних коштів у повному обсязі, кошторисні призначення місцевих бюджетів повністю не забезпечуються.

    Згідно з інформацією, наданою Міністерством охорони здоров'я України, потреба в коштах на утримання закладів охорони здоров'я більше, ніж у два рази перевищує суму, враховану Міністерством фінансів України.

    Найнижчий рівень забезпеченості по функції державне управління (36,7 відс.), де при бюджетних призначеннях, затверджених місцевими радами у сумі 1372,3 млн. грн., з них заробітна плата з нарахуваннями - 843 млн. грн., в розрахунках Міністерства фінансів України враховано 503,5 млн. грн. або лише 59,7 відс. видатків за вказаною статтею.

    Врахований Міністерством фінансів України у розрахунках міжбюджетних трансфертів обсяг видатків на утримання органів місцевого самоврядування по Галицькому району Івано-Франківської області в 2003 році (462,2 тис. грн.) становив лише 38,8 відс. до потреби в коштах на виплату заробітної плати з нарахуваннями та 41,8 відс. до фактичних видатків на заробітну плату. У 2004 році включений до розрахунку трансфертів обсяг видатків (781,6 тис. грн.) складає 53,3 відс. до потреби та 68,4 відс. до затверджених обсягів на заробітну плату з нарахуваннями.

    Розрахунок фінансового ресурсу, який належить спрямувати на надання міжбюджетних трансфертів, здійснюється, виходячи з прогнозного обсягу доходів державного бюджету і доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, та співвідношення між видатками державного і місцевих бюджетів.

    Відповідно до пропозицій Верховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на 2004 рік, затверджених постановою Верховної Ради України від 19.06.2003 № 987-IV, питома вага видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України повинна становити не менше, ніж у 2003 році.

    У 2003 році, згідно з вимогами постанови Верховної Ради України від 04.07.2002 № 32-IV "Про Основні напрями бюджетної політики на 2003 рік", питома вага місцевих бюджетів у консолідованому бюджеті повинна була становити не менше 40 відсотків.

    У відповідності із затвердженими показниками бюджетів усіх рівнів це співвідношення у 2003 році становило 40,8 відс., у 2004 році - 41,5 відсотка.

  • Розрахунок дотації вирівнювання

    Згідно з ст. 98 Бюджетного кодексу України, дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, районним бюджетам, міським бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та Севастопольському і Київському міським бюджетам визначається як перевищення видатків на здійснення делегованих повноважень над обсягом доходів бюджетів місцевого самоврядування, які враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів.

    Обсяг доходів, врахованих Міністерством фінансів України при розрахунку дотації вирівнювання в 2003 році становив 13585,9 млн. грн., видатків - 16610,1 млн. грн., виходячи з цього, дотація вирівнювання - 5423,1 млн. грн.,1 кошти, що підлягають вилученню до державного бюджету - 2398,9 млн. гривень.2

    1 Видатки - доходи + кошти, що підлягають вилученню до державного бюджету.

    2 Без врахування змін, внесених до Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік".

    У 2004 році Міністерством фінансів України враховано доходи у сумі 13620,3 млн. грн., видатки - 19386,1 млн. грн., обсяг дотації вирівнювання становить 7356,7 млн. грн., коштів, що підлягають вилученню до державного бюджету - 1590,9 млн. гривень.

  • Розрахунок прогнозного показника обсягу доходів (кошика доходів) загального фонду місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні дотації вирівнювання

    Прогнозні надходження доходів до місцевих бюджетів в цілому по Україні на 2004 рік розраховано Міністерством фінансів України у розрізі кожного податку з урахуванням фактичних даних за 2002 рік та 7 місяців 2003 року (по деяких податках за 1999-2002 роки), динаміки надходжень, ситуації на внутрішньому ринку країни, пільг, наданих податковим законодавством та з урахуванням нормативно-правових актів, що наберуть чинність у 2004 році.

    Слід зазначити, що обсяги надходжень по окремих податках в розрахунках Міністерства фінансів України занижені.

  • Внаслідок невжиття Міністерством фінансів України заходів щодо уточнення показників Державного бюджету України на 2004 рік після його прийняття Верховною Радою України при розрахунку доходної частини місцевих бюджетів, у зв`язку зі зміною терміну введення нового розміру мінімальної заробітної плати, завищено розміри соціальних пільг.

    Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 05.09.2001 № 1195 пільга на одну особу у 2004 році обчислювалася з урахуванням ставки мінімальної заробітної плати, яка становить 237 грн. на місяць.1 Проте, відповідно до ст. 89 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (із змінами), такий розмір мінімальної заробітної плати мав вводитися лише з 1 вересня 2004 року, у зв'язку з чим сума податкової соціальної пільги розрахунково становитиме 904,4 млн. грн., при врахованій Міністерством фінансів 993,9 млн. гривень. В результаті, планові надходження прибуткового податку з громадян, враховані при розрахунку трансфертів, занижено на 89,5 млн. грн., що, відповідно, вплинуло на збільшення розміру дотації вирівнювання та зменшення обсягу коштів, які передаються до державного бюджету.

    1 Згідно з Законом України від 26.12.2002 № 372-IV "Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2003 рік".

  • На сьогодні відсутня чітко визначена методика щодо врахування чисельності пільгових категорій громадян при розрахунку податкових пільг.

    Внаслідок цього кількість врахованих Міністерством фінансів пільговиків по Івано-Франківській області на 15,5 тис. громадян перевищує звітні дані за формою № 8-ДР "Про суми виплачених доходів і утриманих з них податків та інших обов'язкових платежів фізичних осіб юридичними особами усіх форм власності та фізичними особами - суб'єктами підприємницької діяльності" за 2002 рік.

  • Мають місце факти неврахування доходів за місцем розташування платників податків.

    Міністерством фінансів України не враховано пропозицію Івано-Франківської області щодо сплати податку з доходів фізичних осіб за місцем розташування платників податків, що є порушенням вимог ст. 65 Бюджетного кодексу України. В результаті, Управлінням доходів та планування бюджетного процесу Міністерства фінансів України обсяг надходжень міському бюджету м. Коломия Івано-Франківської області зменшено на 325,2 тис. грн. (та, відповідно, зменшено суму коштів, що передаються до державного бюджету з місцевого бюджету), і на вказану суму збільшено надходження до районного бюджету.

    Таким чином, обсяги доходів, врахованих при розрахунку міжбюджетних трансфертів, є неточними, що підтверджується даними бухгалтерської звітності про виконання місцевих бюджетів. Так, за 2003 рік перевищення надходжень лише прибуткового податку з громадян (за даними бухгалтерської звітності про виконання місцевих бюджетів 13521,3 млн. грн.), порівняно з розрахунковими показниками Міністерства фінансів (11883,1 млн. грн.), становить 1638,2 млн. грн., що призводить до похибок при розрахунку трансфертів.

  • Видатки місцевих бюджетів, що враховуються при розрахунку дотації вирівнювання

    При розрахунку розмірів міжбюджетних трансфертів для місцевих бюджетів розподіл коштів між делегованими функціями здійснюється, виходячи з прогнозного обсягу видатків, врахованого при розрахунку дотації вирівнювання за попередній бюджетний період.

    Додатковий фінансовий ресурс, що виділяється на наступний бюджетний період, розподіляється між функціями, зважаючи на пріоритети, визначені на урядовому рівні, з урахуванням додаткових витрат, пов'язаних зі змінами законодавчої бази стосовно підвищення розміру мінімальної заробітної плати та посадових окладів.

    Виходячи з таких підходів, обсяги видатків, врахованих при розрахунку міжбюджетних трансфертів на 2004 рік, збільшено у порівнянні з 2003 роком на 38,3 відс. на утримання органів управління; на 36,6 відс. - на культуру та мистецтво; на 14,7, 14,5 та 14,8 відс. - на освіту, охорону здоров'я та фізичну культуру, відповідно.

    Видатки, що враховуються Міністерством фінансів України при визначенні обсягів надання дотації вирівнювання, забезпечують потребу регіонів лише на фінансування мінімальних першочергових потреб - на заробітну плату, медикаменти, харчування, енергоносії. Практично, у розрахунках не передбачаються видатки на житлово-комунальне господарство, екологію, будівництво житла тощо. Видатки на поточний та капітальний ремонт, придбання меблів і обладнання в місцевих бюджетах плануються в незначних обсягах, що призводить до занепаду матеріальної бази бюджетних установ.

    Так, загальний розрахунковий обсяг видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, з урахуванням додаткового фінансового ресурсу, дотації на зменшення фактичних диспропорцій та дотації на підвищення мінімального розміру заробітної плати, визначений Міністерством фінансів для бюджету Черкаської області на 2003 рік у сумі 489,4 млн. грн., забезпечив фактичні видатки місцевих бюджетів на фінансування захищених статей (заробітна плата з нарахуваннями, придбання медикаментів, перев'язувальних матеріалів, харчування) та оплату енергоносіїв на 95,9 відсотка. На фінансування інших видатків припадало 4,1 відсотка.

    На 2004 рік у загальному обсязі прогнозних показників видатків місцевих бюджетів області, врахованих Міністерством фінансів на фінансування захищених статей і енергоносіїв, передбачено спрямовувати 96,3 відс. коштів, і лише 3,7 відс. можуть бути використані на фінансування інших статей видатків.

    Видатки на охорону здоров'я розраховуються на душу населення і, внаслідок неврахування такого показника як ліжко-день, не забезпечують рівномірне фінансування медичних послуг.

    При проведенні аналізу встановлено, що на 2003 рік врахована Міністерством фінансів України загальна сума видатків (виходячи з чисельності населення), при перерахунку на один ліжко-день, в Черкаській області становить від 28,3 грн. у м. Умань до 51,7 грн. у Тальнівському районі.

    У 2004 році в розрахунку на один ліжко-день на придбання медикаментів у Драбівському районі Черкаської області припадає 3,15 грн., на харчування - 2,61 грн. у Монастирищенському районі.

    У той же час, відповідно до розрахунків, наданих Міністерством охорони здоров'я України, норма витрат на придбання медикаментів і перев'язувальних засобів в розрахунку на один ліжко-день становить 42,2 грн. (у Черкаській області - 11,3 грн.), вартість середньодобового набору продуктів - від 6,96 грн. до 11,65 грн. залежно від профілю лікувального закладу.

  • Відсутні чітко визначена загальна та щорічна потреба в коштах на збереження історичних пам'яток, забудов міст, дані щодо залишкової вартості робіт, які фінансуються за рахунок субвенцій.

    Так, у 2004 році із 14 субвенцій на здійснення таких заходів 10 фінансуються вперше, два - з перервою в 1-2 роки. По більшості з них розрахунки потреби в коштах у Міністерстві фінансів України відсутні.

    Міністерством фінансів України при формуванні міжбюджетних трансфертів допущено порушення ст. 7 Бюджетного кодексу України в частині обґрунтованості витрат та здійснено розподіл коштів державного бюджету в "ручному" режимі, що суперечить принципу справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами та територіальними громадами.

    В ході проведення аналізу розрахункових показників місцевих бюджетів на 2003 рік встановлено невідповідність між загальною сумою видатків, що враховані при визначенні міжбюджетних трансфертів для ряду регіонів, та її складовими - видатками в розрізі функцій (освіта, охорона здоров'я, культура тощо), розрахованих за формулою, на 22 млн. гривень. В результаті чого для таких місцевих бюджетів також збільшено нерозподілений резерв коштів на 0,2 млн. гривень. Загальний розмір додаткових видатків, які механічно добавлені до підсумку, становить 22,3 млн. грн.1, що, відповідно, призвело до збільшення розміру дотації вирівнювання.

    1 З приводу надання розрахунків обсягів доходної та видаткової частин загального фонду місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів Міністерство фінансів України листом від 22.11.2002 № 31-022-2-4/4393 "Про надання інформації" зверталося до Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету Порошенка П.О.

    Із 27 зведених бюджетів адміністративно-територіальних одиниць обсяг видатків збільшено по 14. Так, по зведених бюджетах: Автономної Республіки Крим обсяг видатків збільшено на 2,9 млн. грн. (бюджетам м. Армянськ - 0,9 млн. грн., м. Феодосія - 2 млн. грн.); Вінницької області - 6,1 млн. грн. (бюджетам 5 районів по 0,2 млн. грн., та бюджету м. Вінниця - 5,1 млн. грн.); Луганської області - 4 млн. грн. (по бюджетах 8 районів збільшення коливається від 6 тис. грн. до 607 тис. грн.); Харківської області - 1,2 млн. грн. (по бюджетах 4 районів та бюджетах 2 міст збільшено по 202 тис. грн.); Чернівецької області - 2 млн. грн. (бюджету м. Чернівці); м. Севастополя - 2 млн. гривень.

  • Видатки на утримання органів управління

    Обсяг видатків на утримання органів управління Міністерством фінансів України на 2003 рік розраховано у сумі 503,5 млн. грн., на 2004 - 696,4 млн. гривень1.

    1 Для обласних, Київської і Севастопольської міських рад розмір видатків на їх утримання у 2003-2004 роках визначався, виходячи з граничної чисельності працівників органів місцевого самоврядування, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 02.06.2000 № 890 "Про реалізацію абзацу третього статті 63 Закону України "Про Державний бюджет України на 2000 рік".

    В розрахунках Міністерства фінансів України на 2004 рік на утримання апарату управління в Івано-Франківській області враховано 21,3 млн. грн., по Черкаській - 21,2 млн. гривень. У той же час, планові призначення тільки на заробітну плату з нарахуваннями, затверджені місцевими радами у сумі, відповідно, 28,2 млн. грн. та 32,3 млн. грн., що становить 75,5 та 65,6 відс. від показників, врахованих Міністерством фінансів України на здійснення таких виплат.

  • Видатки на освіту

    Загальний обсяг видатків на освіту в 2003 році Міністерством фінансів України визначено у сумі 7652 млн. грн., в 2004 році - 8777 млн. гривень.

    За розрахунками Міністерства фінансів України фінансовий норматив бюджетної забезпеченості учня загальноосвітньої школи на 2003 рік становив 820,9 грн., на 2004 рік - 972,4 грн., фінансовий норматив бюджетної забезпеченості дитини дошкільного віку, відповідно, 1207,2 грн. та 1575,5 гривні.

    Внаслідок недосконалості положень формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним та місцевими бюджетами1 регіони не забезпечуються фінансовими ресурсами на утримання дитячих дошкільних закладів у необхідних обсягах.

    1 Затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 05.09.2001 № 1195.

    Розрахунок обсягу видатків для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст обласного, республіканського Автономної Республіки Крим значення на дошкільну освіту в 2003 році здійснювався відповідно до формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів, виходячи з кількості дітей віком лише від трьох до шести років станом на 1 січня 2002 року. Таким чином, в розрахунки не включено дітей віком до трьох років.

    Згідно з п. 24 вказаної Формули Міністерством фінансів України розрахунок обсягу видатків на 2004 рік для бюджетів міст Києва та Севастополя і міст обласного, республіканського Автономної Республіки Крим значення на дошкільну освіту проводився, виходячи з кількості дітей віком до шести років за даними перепису населення 2001 року.

    У зв'язку з невикористанням Міністерством фінансів України даних Державного комітету статистики України чисельність дітей, що відвідують дитячі дошкільні заклади, врахована при розрахунку видатків на дошкільну освіту, занижена в 2003 році на 4,1 тис. осіб, в 2004 році - на 130,3 тис. осіб. Це, в свою чергу, призвело до того, що на 2003 рік в 10 областях та Автономній Республіці Крим обсяг коштів на утримання дитячих дошкільних закладів завищено на 88,5 млн. грн., а у 2004 році в 11 областях та Автономній Республіці Крим - на 95,9 млн. грн. та, відповідно, на вказані суми зменшено видатки для решти регіонів.

    Внаслідок зазначеного, у 2003 році для Черкаської області видатки на одну дитину, яка відвідує дитячий дошкільний заклад, у 2,3 раза менші, ніж в Івано-Франківській області, на 2004 рік співвідношення не змінилося. В розрізі районів відхилення мають ще більші значення. Так, в Тальнівському районі Черкаської області, виходячи з розрахунку Міністерства фінансів України, видатки на одну дитину у два рази менші (593,4 грн.), ніж за нормативом бюджетної забезпеченості, визначеним Міністерством фінансів України, в Калуському районі Івано-Франківської області видатки на утримання однієї дитини, яка відвідує дошкільний заклад, становлять 14726 грн., що у 12,2 раза перевищує такі нормативи.

    Виходячи з кількості дітей, які відвідують дитячі дошкільні заклади, розрахункова сума недоотриманого обсягу ресурсу на 2004 рік по Черкаській області становить 12,4 млн. грн., у той же час, в Івано-Франківській області, у зв'язку з тим, що кількість дітей, які відвідують дитячі дошкільні заклади, становить 16,7 відс. від загальної, надлишок коштів складає 16,6 млн. гривень.

    Тому місцевими органами виконавчої влади Івано-Франківської області під час затвердження відповідних бюджетів видатки, розраховані Міністерством фінансів на дошкільну освіту, зменшено у 2003 році - на 12,6 млн. грн., а у 2004 - на 12,4 млн. гривень. Ці кошти спрямовано на виконання інших функцій, у тому числі 5,3 млн. грн. на видатки з покриття заборгованості місцевих бюджетів із соціальних виплат, що виникла у попередні роки, які Міністерством фінансів у розрахунках міжбюджетних трансфертів не враховуються.

  • Видатки на культуру і мистецтво

    Обсяг видатків на культуру і мистецтво Міністерством фінансів України на 2003 рік розраховано у сумі 509,4 млн. грн., на 2004 рік - 693 млн. гривень.

    Загальний обсяг видатків місцевих бюджетів на культуру і мистецтво на 2004 рік збільшено, у порівнянні з 2003 роком, на 36 відс., при цьому у розрізі обласних бюджетів, бюджетів районів та міст він коливається від 22,4 відс. до 45,2 відсотка. Таке відхилення пов'язано з тим, що розподіл загального фінансового ресурсу для галузі на наступний бюджетний період між місцевими бюджетами здійснюється, виходячи з питомої ваги обсягів їх видатків, затверджених органами місцевого самоврядування у попередньому бюджетному періоді.

    Внаслідок неврахування у формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів потреби регіонів у коштах на доведення посадових окладів (ставок) до 100 відс., фінансовий ресурс для галузі, збільшений на 2004 рік на 183,6 млн. грн., був розподілений між усіма місцевими бюджетами пропорційно чисельності населення незалежно від кількості працівників культури, що рахуються на неповних ставках.

    Відповідно до п. 9 постанови Кабінету Міністрів України від 30.09.2003 № 1532 "Про підсумки соціально-економічного розвитку України за січень - серпень 2003 року та хід виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України" Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям, з метою недопущення скорочення чисельності працівників галузі культури, доручено передбачати на 2004 та наступні роки у програмах соціально-економічного розвитку регіонів заходи щодо забезпечення повної зайнятості працівників культури, а у проектах місцевих бюджетів - відповідні видатки.

    Згідно з інформацією, наданою Міністерству фінансів України з регіонів, станом на 1 жовтня 2003 року кількість штатних посад працівників культури становила 18868, на яких фактично працювало 38742 особи, тобто 19874 особи зайнято на умовах неповного робочого дня. З цієї кількості працівників підлягало переведенню на повну ставку 13670 осіб.

    У той же час, за інформацією Міністерства культури і мистецтв України, у м. Києві всі працівники установ культури зараховані на повні ставки, в м. Севастополі лише 24 особи працює на неповних ставках, в м. Одесі - 92 особи.

    За розрахунками Міністерства фінансів України додаткова потреба в коштах місцевих бюджетів для переведення працівників установ культури і мистецтва на повну ставку (посадовий оклад), з урахуванням нарахувань на 2004 рік, становить 54,8 млн. гривень.

    При цьому забезпечення коштами по галузі "Культура і мистецтво" залишається на досить низькому рівні. Так, прогнозні показники, визначені Міністерством фінансів України на 2004 рік для Черкаської області (20,5 млн. грн.), забезпечують потребу (виходячи із затверджених місцевими радами показників у сумі 29,7 млн. грн.) на 69 відсотків. Аналогічна ситуація і в Івано-Франківській області, де рівень забезпечення закладів культури становить 68,5 відс., що, на думку регіонів, унеможливлює виконання поставлених завдань з переведення працівників культури на повні ставки, не допускаючи скорочення штатів.

    Такий стан фінансування закладів і установ культури та мистецтва призводить до щорічного обмеження їх діяльності, особливо в сільській місцевості.

  • Видатки на інші послуги, пов'язані з економічною діяльністю

    У розрахунку міжбюджетних трансфертів на 2003 та 2004 роки враховані видатки на інші послуги, пов'язані з економічною діяльністю, відповідно, у сумі 844,4 млн. грн. (Автономній Республіці Крим - 97,4 млн. грн.; м. Києву на виконання функцій столиці - 717 млн. грн.; м. Севастополю - 30 млн. грн.) та 1141,2 млн. грн. (Автономній Республіці Крим - 44 млн. грн.; м. Києву на виконання функцій столиці - 1067,2 млн. грн.;1 м. Севастополю - 30 млн. гривень).

    1 Статтею 21 Закону України від 15.01.99 № 401-XIV "Про столицю України - місто-герой Київ" встановлено, що держава забезпечує здійснення містом Києвом функцій столиці, зокрема, шляхом виділення окремим рядком у Державному бюджеті України фінансування витрат на здійснення містом столичних функцій, надання субвенцій, виділення необхідних ресурсів для виконання програм, проектів та на інші витрати, пов'язані із здійсненням таких функцій. Однак, у законах про Державний бюджет України на 2003 та 2004 роки окремо такі кошти не визначені.

    Згідно з п. 45 формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів розрахунковий показник обсягу видатків для вказаних місцевих бюджетів на інші заходи визначається за окремим розрахунком, виходячи з особливостей їх формування, визначених ст. 67 Бюджетного кодексу України, а саме: з урахуванням Закону України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим"; Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ"; закону, що визначає особливий статус міста Севастополя, та необхідності забезпечення стабільності міжбюджетних відносин. Проте закон, що визначає особливий статус міста Севастополя, на сьогодні не прийнято.

    Перелік напрямів використання цих коштів на законодавчому рівні не визначено, що створює умови до неефективного їх використання.

  • Коефіцієнт вирівнювання

    Норми Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" та Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (ст. 47 і ст. 65, відповідно) щодо застосування коефіцієнта вирівнювання лише до обчисленого за формулою обсягу коштів, які передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, не узгоджені з вимогами Бюджетного кодексу України.1

    1 Відповідно до п. 9 ст. 98 Бюджетного кодексу України, до обчисленого за формулою обсягу дотації вирівнювання застосовується коефіцієнт вирівнювання, який визначається в межах від 0,60 до одиниці. При цьому загальний обсяг коштів, на який зменшується сума дотацій вирівнювання, є тотожним загальному обсягу коштів, на який зменшується сума коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів у разі застосування коефіцієнта вирівнювання.

    При застосуванні коефіцієнта вирівнювання додатковий фінансовий ресурс для бюджетів адміністративно-територіальних одиниць, що передають кошти до державного бюджету, у 2003 році становив 266,5 млн. грн., у 2004 - 270,3 млн. гривень.

  • Додаткова дотація з державного бюджету на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ

    Норми Бюджетного кодексу України щодо обсягу додаткової дотації на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ1 не витримуються, про що свідчать показники, які затверджуються законами України про Державний бюджет України на відповідний рік.

    1 Прикінцевими положеннями Бюджетного кодексу України передбачено, що протягом п'яти років після його прийняття може застосовуватися міжбюджетний трансферт з державного бюджету на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ.

    На 2003 рік розмір цього міжбюджетного трансферту, відповідно до Прикінцевих положень Бюджетного кодексу України, мав становити 4 відс. від загального обсягу дотації вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам.

    У попередніх показниках розрахунку міжбюджетних трансфертів ця норма була витримана. Під час доопрацювання показників місцевих бюджетів розмір додаткової дотації на вирівнювання диспропорцій нерівномірності мережі бюджетних установ, в цілому, було визначено у сумі 138 млн. грн., що становить 2,5 відс. від загального обсягу дотації вирівнювання (5423,1 млн. грн.), тобто, на 78,9 млн. грн. менше.

    Розмір зазначеного трансферту на 2004 рік повинен становити 3 відс., фактично він визначений у сумі 294,3 млн. грн. або 4 відс. від загального обсягу дотації вирівнювання для місцевих бюджетів (7356,7 млн. грн.) або на 73,6 млн. грн. більше.

  • Аналіз формування показників субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам

    Відповідно до ст. 2 Бюджетного кодексу України субвенції - це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про їх надання.

    Протягом останніх років різко збільшилася кількість міжбюджетних трансфертів у вигляді субвенцій. Якщо в 2002 році їх було 15, у 2003 році - 20, то в 2004 році - 44, а з урахуванням внесених до Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" змін - 68.

    Характерним для планування видатків за рахунок субвенцій є відсутність системного підходу як при визначенні переліку субвенцій, що надаються місцевим бюджетам з державного бюджету, так і при визначенні обсягів коштів, що надаються за їх рахунок з державного бюджету. На сьогодні немає чітко визначеного переліку програм, які належить фінансувати за рахунок субвенцій, розрахунків загальної потреби в коштах та на відповідний рік.

    При плануванні видатків на 2004 рік із 44 субвенцій, затверджених Законом (без урахування внесених змін), розрахунки щодо потреби в коштах на поточний рік в Міністерстві фінансів України відсутні по 35. З них лише 9 фінансуються на виконання затверджених Урядом програм, і тільки по чотирьох з дев'яти обсяги фінансування на поточний рік у сумі 273,5 млн. грн. передбачені програмами, проте бюджетні призначення визначені у сумі 127 млн. гривень.

    Частина субвенцій носить інвестиційний характер і вони могли бути передбачені за рахунок інвестиційної субвенції, зокрема, це стосується видатків на будівництво та реконструкцію медичних закладів, мостових переходів, водоочисної станції, метрополітенів тощо.

    Законом України від 17.06.2004 № 1801-IV "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" передбачено 24 нових види субвенцій на загальну суму 209,8 млн. грн., з яких п'ять можна віднести до субвенції на здійснення заходів у житлово-комунальному господарстві, а шість - до субвенції на виконання інвестиційних проектів.

    Передбачені в державному бюджеті у вигляді окремих субвенцій кошти на реконструкцію, реставрацію, відбудову та збереження історичних пам'яток чи забудови міст могли бути об'єднані в одну субвенцію з розбивкою по об'єктах.

    Відсутня послідовність фінансування окремих заходів (надання коштів в одному році передбачається здійснювати за рахунок державних централізованих капітальних вкладень, надалі - за рахунок коштів субвенції). Фінансування у незначних обсягах, з перервами в кілька років зумовлює подальше руйнування споруд і, як наслідок, на майбутнє спричиняє необхідність виділення додаткових бюджетних асигнувань.

    Так, у Черкаській області спорудження Будинку культури в м. Каневі (Шевченківський культурний центр) здійснювалося з 1985 року за рахунок державних централізованих капітальних вкладень. Через відсутність фінансування у 1996 році його будівництво було призупинено. За зведеним кошторисом вартість робіт на об`єкті в цінах 1999 року становить 13,2 млн. грн., залишок невиконаних робіт на 1 січня 2004 року - 7,6 млн. гривень. Однак, враховуючи значний термін відсутності робіт на об'єкті (сім років), частина елементів будови піддалася руйнуванню і підлягає відновленню, що потребує коригування проектно-кошторисної документації.

    Проте в 2004 році з державного бюджету передбачено надання субвенції на завершення будівництва центру в розмірі 2 млн. гривень.

    В ряді випадків кошти на завершення будівництва взагалі не плануються. У Івано-Франківській області з 32 об'єктів, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.2003 № 856 "Про затвердження переліку об'єктів, що фінансуються за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання інвестиційних проектів у 2003 році", терміном завершення будівництва яких визначено 2004 рік, лише чотири об'єкти включено до переліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2004 № 509 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання інвестиційних проектів у 2004 році" та один - до переліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2004 № 510 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів із запобігання аваріям та техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об'єктах комунальної власності у 2004 році".

    Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2004 № 510 затверджено Порядок надання субвенції на здійснення заходів із запобігання аваріям та техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об'єктах комунальної власності, розподіл коштів субвенції здійснювався на підставі пропозицій народних депутатів України, при цьому, як свідчать звернення депутатів до Рахункової палати, вони не всі враховані.

    Неналежне врегулювання на законодавчому рівні виконання заходів з упередження аварій та запобігання техногенних катастроф у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об'єктах комунальної власності за рахунок субвенції спричинило суб'єктивність підходу при розподілі коштів, неврахування пропозицій обласних державних адміністрацій (виходячи з першочергових потреб регіонів).

    Тому в поточному році у Черкаській області із запропонованих обласною державною адміністрацією 49 об'єктів, на суму 12,8 млн. грн., для фінансування за рахунок зазначеної субвенції включено лише чотири. Аналогічна ситуація в Івано-Франківській області.

    За відсутності визначених критеріїв при розподілі коштів у поточному році обсяг фінансового ресурсу, виділеного окремим регіонам, виявився досить обмеженим. Так, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19.04.2004 № 510, обсяги виділених коштів на упередження аварій та техно­генних катастроф для Тернопільської області становлять 0,5 млн. грн., у той же час, для Закарпатської області - 46,7 млн. гривень.

    Щорічні зміни в державному бюджеті на відповідний рік щодо переліку та призначення соціальних субвенцій призводять до ускладнень при плануванні видатків, визначенні обсягів заборгова­ності по видах послуг, що надаються пільговим категоріям громадян та громадянам, які мають право на отримання субсидій.

    В результаті, по окремих субвенціях кошти передбачаються в обсягах, що перевищують потребу регіону, по інших регіони відчувають їх дефіцит.

    Зокрема, у Черкаській області обсяг субвенції на надання пільг громадянам на придбання твердого та рідкого побутового палива і скрапленого газу не покриває розрахункову потребу в коштах майже на 25 млн. гривень. За п'ять місяців поточного року фактичне споживання склало 23,1 млн. грн. (83,7 відс. від обсягу субвенції 27,6 млн. грн. передбаченого на рік). Станом на 01.06.2004 з державного бюджету надійшло 15,3 млн. грн., внаслідок чого кредиторська заборгованість зросла з початку року на 7,7 млн. грн., і становить 11 млн. гривень. Проте при внесенні змін до показників державного бюджету на 2004 рік, додаткові кошти на зазначені видатки області не передбачені.

    Аналогічна ситуація мала місце по видатках за рахунок субвенції на надання пільг та житлових субсидій на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, транспортних послуг. Обсяг вказаної субвенції на 2004 рік (61,1 млн. грн.) не забезпечував потребу області в асигнуваннях на 5,4 млн. гривень. Відповідно до Закону України від 17.06.2004 № 1801-IV "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" на зазначені видатки області, з урахуванням включення нових категорій пільговиків за професійною ознакою, додатково виділено 14,4 млн. гривень.

    Одночасно, внаслідок планування субвенції в обсягах, що перевищують потребу, в 2004 році, як і в попередньому періоді, на рахунках Державного казначейства України значні за обсягами кошти залишаються невикористаними.

    Так, станом на 01.05.2004 на виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям, інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам Черкаській області надано субвенцію у сумі 21 млн. грн. або 33,3 відс. до річних призначень (63 млн. грн.), обсяги нарахувань становлять 14,9 млн. гривень. Внаслідок цього, обсяг невикористаних коштів по зазначеній субвенції на рахунку обласного фінансового управління на перше число кожного місяця поточного року становить від 4,6 млн. грн. до 7,6 млн. грн., що перевищує одно-двомісячну потребу.

    У 2003 році за рахунок коштів субвенції з державного бюджету заплановано покриття заздалегідь неефективних видатків, що виникли в результаті несвоєчасного прийняття рішень про погашення кредитів, наданих місцевим бюджетам під гарантію Міністерства фінансів України.

    На підставі Мирової угоди між ВАТ "Державний ощадний банк України", Закарпатською облдержадміністрацією і Міністерством фінансів України, укладеної 6 серпня 2002 року, та Ухвали Господарського суду міста Києва від 23.08.2002 № 17/160 в державному бюджеті на 2003 рік була передбачена субвенція обласному бюджету Закарпатської області на погашення основної суми боргу за кредитами, наданими у 1999 році ВАТ "Державний ощадний банк України" Закарпатській обласній державній адміністрації на ліквідацію наслідків стихійного лиха у сумі 15 млн. гривень.

    Проте, відповідно до Мирової угоди, крім погашення за рахунок коштів державного бюджету основної суми боргу, передбачено погашення заборгованості по строкових відсотках (51,4 тис. грн.) та по прострочених відсотках (2971,5 тис. грн.), а також по комісійній винагороді (552,5 тис. грн.), всього у сумі 3,6 млн. гривень.

    Крім того, в 2004 році була передбачена субвенція обласному бюджету Рівненської області на погашення боргу по відсотках за кредит, наданий у 1997 році ВАТ "Державний ощадний банк України" Рівненській обласній державній адміністрації на погашення заборгованості по заробітній платі та соціальних виплатах у сумі 1,7 млн. гривень.

    Обсяг коштів, спрямованих на погашення прострочених відсотків за кредитами та оплату комісійних винагород, становить 5,3 млн. грн., що свідчить про їх неефективне використання.

    При проведенні аналізу виявлено випадки планування Міністерством фінансів України субвенції в обсягах, що перевищують розрахункові. Так, в 2003 році обсяг субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (Автономної Республіки Крим, обласним, міст Києва та Севастополя) на будівництво та придбання житла військовослужбовцям, учасникам бойових дій в Афганістані та воєнних конфліктів у зарубіжних країнах, членам сімей військовослужбовців, що загинули під час виконання ними службових обов'язків, а також військовослужбовцям, звільненим у запас або відставку за станом здоров'я, віком, вислугою років та у зв'язку із скороченням штатів, які перебувають на квартирному обліку за місцем проживання, розподілено в розрізі місцевих бюджетів пропорційно чисельності військовослужбовців, які потребують поліпшення житлових умов. Проте Полтавському обласному бюджету, в порівнянні з наданими розрахунками, обсяг субвенції збільшено на 1,5 млн. гривень.

    Узагальнюючи викладене, можна зробити висновок, що відсутність визначеного та затвердженого на урядовому рівні порядку планування видатків за рахунок субвенцій з державного бюджету призводить до незабезпечення необхідних видатків в регіонах та неефективного управління коштами Державного бюджету України.


    Аналіз надання місцевим бюджетам трансфертів
    з Державного бюджету України і стан взаємних розрахунків

    Згідно з Законом України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" бюджетні призначення на надання дотацій та субвенцій місцевим бюджетам визначені у сумі 11355,4 млн. грн. (24 одиниці трансфертів), що становить 20,3 відс. від обсягу видатків державного бюджету, у загальному фонді - 25,4 відсотка.

    Обсяги фактично використаних коштів (касові видатки) становили 11449,4 млн. грн. або 20,8 відс. видатків державного бюджету (у загальному фонді 26,1 відс.), що на 0,5 відс. більше запланованих.

    Збільшення питомої ваги міжбюджетних трансфертів відбулося за рахунок надання додаткової дотації (відповідно до ст. 45 Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік") у сумі 392,9 млн. гривень.

    У 2004 році обсяг міжбюджетних трансфертів затверджено в сумі 15896,3 млн. грн., їх кількість, у порівнянні з минулим роком, збільшено на 50 одиниць - на суму 4540,9 млн. грн. або на 40 відсотків.

    Виходячи із структури міжбюджетних трансфертів, має місце збільшення питомої ваги субвенцій в 2004 році у загальній сумі трансфертів у порівнянні з минулим роком. Крім того, перелік їх за напрямами спрямування значно розширено.

    За рахунок трансфертів з державного бюджету, затверджених Законом України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (з урахуванням змін та доповнень), передбачено здійснити 50,8 відс. видатків загального фонду місцевих бюджетів, проти фактичного виконання в 2003 році на рівні 43,4 відс. (в загальній сумі видатків місцевих бюджетів, відповідно, 42,5 та 37,3 відсотка).

    Структура передбачених у державному бюджеті міжбюджетних трансфертів наведена в діаграмах 2 і 3.

    Діаграма 2. Структура міжбюджетних трансфертів у 2003 році

    Діаграма 3. Структура міжбюджетних трансфертів у 2004 році

    * субвенції на виконання інвестиційних проектів, заходів з упередження аварій та запобігання техногенних катастроф у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об'єктах комунальної власності, на будівництво і реконструкцію об'єктів.

    Зростання питомої ваги видатків місцевих бюджетів, які здійснюються за рахунок трансфертів з державного бюджету, є свідченням росту централізації фінансових ресурсів держави.

  • Стан надання дотацій з державного бюджету місцевим бюджетам

    • Дотація вирівнювання

      Відповідно до п. 1 ст. 40 Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" (із змінами, внесеними Законом України від 09.07.2003 № 1069-ІV) обсяг дотації вирівнювання з державного бюджету затверджено у сумі 5512,6 млн. грн., перерахування якої станом на 1 січня 2004 року забезпечено своєчасно у повному обсязі. Дотаційними були 608 бюджетів із 686 або 88,6 відсотка.

      Показники дотації вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам на 2004 рік затверджено 633 із 689 регіонів у додатку № 5 до Закону України від 24.11.2003 № 1344-IV "Про Державний бюджет України на 2004 рік" в сумі 7356,7 млн. гривень.

      Протягом останніх двох років передбачений Законами про Державний бюджет України на відповідний рік порядок визначення та перерахування недоданої за звітний період дотації вирівнювання призводить до нерівномірного забезпечення фінансовим ресурсом видатків місцевих бюджетів впродовж року.

      Станом на 1 липня 2004 року перераховано дотації вирівнювання місцевим бюджетам у сумі 3934,6 млн. грн., що на 189,7 млн. грн. більше обсягу, передбаченого розписом державного бюджету на І півріччя. Рівень перевиконання розпису становить від 101,6 відс. (бюджет Київської області) до 109,3 відс. (бюджет Черкаської області).

      Відповідно до вимог ст.61 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік", для перерахування із загального фонду державного бюджету недоотриманої суми дотації вирівнювання до 20 числа останнього місяця кварталу працівники Державного казначейства в кінці кварталу здійснюють розрахунок необхідної суми. Такий же механізм перерахування недоданих коштів був передбачений і в минулому році.

      У зв'язку з нерівномірним надходженням доходів до державного бюджету протягом місяця такий механізм надання створює умови для перерахування ряду областей дотації вирівнювання в обсягах, що значно перевищують суму, визначену розписом. Станом на 01.07.2004 із 548,4 млн. грн., перерахованих з рахунку Державного казначейства на покриття недоотриманих місцевими бюджетами, згідно з нормативами щоденних відрахувань, коштів дотації вирівнювання, 162,9 млн. грн. складає сума перевищення фінансування над розписом.

      Слід зазначити, що станом на 1 квітня 2004 року по 24 місцевих бюджетах перевиконання розпису з перерахованої дотації вирівнювання коливалося від 100,6 відс. (бюджет Запорізької області) до 121 відс. (бюджет Вінницької області). У той же час, бюджету Кіровоградської області обсяг недоданих коштів дотації вирівнювання становив 86,5 тис. грн., бюджету Дніпропетровської області - 261,2 тис. гривень.

    • Додаткова дотація на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ

      Обсяг додаткової дотації з державного бюджету на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ (далі - додаткова дотація на зменшення фактичних диспропорцій) бюджету Автономної Республіки Крим та обласним бюджетам затверджено на 2003 рік у сумі 138 млн. грн.1, яка станом на 1 грудня 2003 року надана у повному обсязі.

      1 Згідно з додатком № 5 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік".

      Однак, по заключних оборотах за 2003 рік, при закритті рахунків, місцевими бюджетами Одеської області 0,5 млн. грн. повернуто до державного бюджету як невикористані кошти додаткової дотації.

      Обсяг додаткової дотації на зменшення фактичних диспропорцій на поточний рік затверджено у сумі 294,3 млн. гривень1.

      1 Згідно з додатком № 6 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік".

      Перерахування коштів здійснюється своєчасно в обсягах, визначених розписом Державного бюджету України.

      Відсутність нормативного акту, що регулював би порядок розподілу та використання коштів додаткової дотації, створила умови для суб'єктивного підходу при розподілі коштів державного бюджету та, фактично, неможливість забезпечити належним чином зменшення диспропорцій мережі бюджетних установ у регіонах.

      У зв'язку з невиконанням Кабінетом Міністрів України вимог постанови Верховної Ради України від 04.07.2002 № 32-IV "Про Основні напрями бюджетної політики на 2003 рік" у частині розробки порядку розподілу додаткової дотації на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ, кошти на рівні районних бюджетів розподілені без належних обґрунтувань та розрахунків. Зокрема, у Галицькому районі Івано-Франківської області в 2003 році вони розподілялися частинами протягом лютого - квітня, згідно з окремими рішеннями, при цьому потреба в коштах бюджетів місцевого самоврядування не враховувалася, а в 2004 році вони залишені в районному бюджеті. В Тальнівському районі Черкаської області у 2003-2004 роках кошти додаткової дотації залишені в районному бюджеті.

      Всупереч вимог рекомендацій, розроблених Міністерством фінансів України щодо заборони використання коштів додаткової дотації на придбання матеріалів, інвентарю, в Галицькому районі Івано-Франківської області, згідно з розпорядженням голови Галицької районної державної адміністрації від 11.02.2003 № 49, 46 тис. грн. спрямовано на придбання комп'ютерного томографа.

    • Додаткова дотація на забезпечення виконання норм Закону України "Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2003 рік"

      Відповідно до Закону України від 22.05.2003 № 849-ІV1 затверджено додаткову дотацію з державного бюджету бюджетам Автономної Республіки Крим, обласним, районним, міським міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та Київському і Севастопольському міським бюджетам на забезпечення виконання норм Закону України "Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2003 рік" у сумі 438,1 млн. грн., яка розподілена між місцевими бюджетами2.

      1 "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік".

      2 Постанова Кабінету Міністрів України від 06.08.2003 № 1213 "Про затвердження розподілу додаткової дотації з державного бюджету на забезпечення виконання норм Закону України "Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2003 рік".

      Перевіркою встановлено випадки, коли додаткова дотація, передбачена в державному бюджеті на підвищення мінімального розміру заробітної плати, використовувалася не за цільовим призначенням.

      Так, відповідно до протоколу засідання постійної комісії Тальнівської районної державної адміністрації з питань планування, бюджету і фінансів від 09.08.2003 № 9, із 495,6 тис. грн. коштів, виділених Тальнівському району, 200 тис. грн. (або 40,4 відс.) спрямовано не за призначенням. Зокрема, на виконання програм: стабілізації та розвитку сільського господарства - 120 тис. грн.; відновлення насінництва озимих культур в районі - 70 тис. грн.; на створення районного комунального підприємства "Тальне-ресурси" - 10 тис. гривень.

      В Галицькому районі Івано-Франківської області п'яти сільським радам кошти на підвищення мінімального рівня заробітної плати не надавалися взагалі.

    • Додаткова дотація за рахунок перевиконання річних розрахункових обсягів доходів загального фонду державного бюджету на відповідній території

      Протягом останніх років у Законі України про Державний бюджет України на відповідний рік за рахунок надходжень до загального фонду державного бюджету понад річні розрахункові обсяги доходів, визначені для місцевих бюджетів Законом, передбачається надання додаткової дотації.

      Згідно з Законом, у разі перевиконання річних розрахункових обсягів доходів загального фонду державного бюджету у грошовій формі 50 відс. цих надходжень зараховуються до Державного бюджету України, а решта - пропорційно розподіляється між відповідними місцевими бюджетами; до бюджету м. Києва передбачено зараховувати 100 відс. таких надходжень; до бюджету Автономної Республіки Крим - 37,5 відс.; до бюджетів міст республіканського значення - 62,5 відсотка.

      За результатами роботи у 2002 році додаткову дотацію отримали 11 областей на загальну суму 431,6 млн. гривень.

      Після проведення остаточних розрахунків за додатковими дотаціями 2002 року за даними річного звіту про виконання Державного бюджету України, згідно з розпорядженням Державного казначейства України1, 28,9 млн. грн. було віднесено на взаємні розрахунки між бюджетами як заборгованість державного бюджету перед місцевими бюджетами 10 областей з належної їм додаткової дотації, які були перераховані у 2003 році відповідним місцевим бюджетам за рахунок доходів загального фонду, що надійшли на аналітичні рахунки обліку доходів Державного бюджету України на відповідній території.

      1 Від 18.06.2003 № 25 "Щодо остаточних розрахунків за додатковими дотаціями 2002 року".

      Проте у 2003-2004 роках кошти на погашення заборгованості за взаємними розрахунками, яка виникла внаслідок остаточних розрахунків по додатковій дотації, в державному бюджеті не передбачені.

      При цьому відповідно до частини першої ст. 23 Бюджетного кодексу, будь-які бюджетні зобов'язання та платежі бюджету можна здійснювати лише за наявності відповідного бюджетного призначення.

      За 2003 рік загальна сума нарахованої додаткової дотації становила 505,8 млн. гривень. Кошти надавалися 15 областям, 7 з яких одержували вказану дотацію протягом 2002-2003 років, Київська область - протягом 2001-2003 років, Чернігівська область - у 2000-2003 роках. Питома вага додаткової дотації, наданої Київській області за останні три роки становить від 63,3 відс. до 24 відс. загального обсягу. Однак такі області як Кіровоградська, яка має низький виробничий потенціал, Івано-Франківська, яка постійно потерпає від стихійного лиха, не мають можливостей щодо перевиконання показників доходної частини Державного бюджету України.

      Таким чином, запроваджена на законодавчому рівні система стимулювання місцевих бюджетів щодо збільшення надходжень до державного бюджету шляхом надання додаткової дотації дозволяє ряду регіонів систематично отримувати додатковий фінансовий ресурс, у той же час, окремі області з незалежних від них причин не можуть одержати таку можливість.

  • Аналіз повноти перерахування коштів до Державного бюджету України з місцевих бюджетів

    Згідно з п. 3 ст. 40 Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" (із змінами, внесеними Законом України від 09.07.2003 № 1069-ІV) затверджено обсяг коштів, що передаються до Державного бюджету України з обласних бюджетів, міських бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, районних бюджетів, Київського міського бюджету, в сумі 2383,4 млн. гривень.

    При проведенні аналізу повноти перерахування коштів до державного бюджету встановлено, що станом на 1 січня 2004 року виконання цього трансферту складає 2368,5 млн. грн. або 99,4 відс. до обсягу, передбаченого розписом державного бюджету на 2003 рік.1

    1 У 2003 році не перераховано належні державному бюджету кошти з місцевих бюджетів: Київської області - в сумі 4644,3 тис. грн. (14,9 відс. до річних призначень); Донецької області - 8709,1 тис. грн. (2,9 відс.); Луганської області - 200,7 тис. грн. (0,8 відс.); Одеської області - 774,4 тис. грн. (0,5 відс.); Автономної Республіки Крим - 165,7 тис. грн. (0,3 відс.); Дніпропетровської області - 414,6 тис. грн. (0,2 відс. до річних призначень).

    На 2004 рік обсяг коштів, що передаються до Державного бюджету України з обласних бюджетів, міських бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення і районних бюджетів, Київського міського бюджету, визначено у сумі 1590,9 млн. гривень.

    Перерахування до Державного бюджету України коштів у 2004 році здійснюється органами Державного казначейства України відповідно до вимог ст. 62 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" аналогічно вимогам Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік".

    На відміну від надання дотації вирівнювання, обсяги якої перераховуються з державного бюджету в повному обсязі, передачу коштів до державного бюджету Законом передбачено, виходячи з рівня виконання місцевих бюджетів, що ставить у неоднакові умови бюджети різних рівнів.

  • Аналіз розрахунків державного бюджету з місцевими бюджетами за належними їм субвенціями

    Бюджетні призначення на забезпечення видатків по субвенціях у Державному бюджеті України на 2003 рік передбачені у сумі 5266,7 млн. грн., фактично перераховано 5265,9 млн. гривень. Залишилися недофінансованими бюджетні призначення по субвенції на надання пільг ветеранам війни і праці, ветеранам військової служби, ветеранам органів внутрішніх справ та субсидій населенню на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива, скрапленого газу в сумі 861 тис. гривень.

    Прорахунки та відсутність належного контролю з боку Міністерства фінансів України та Державного казначейства України у системі фінансування субвенцій створюють умови для неефективного управління коштами державного бюджету та загострення соціальної напруги в окремих регіонах.

  • В результаті надання у 2003 році Міністерством фінансів України та Державним казначейством України субвенцій без урахування обсягів виконаних робіт чи наданих послуг, які фінансуються за їх рахунок, 47,4 млн. грн. невикористаних коштів було повернуто на рахунок Державного казначейства України.

  • В Івано-Франківській області у 2003 році розрахунки з надавачами послуг за рахунок субвенції на надання пільг ветеранам війни і праці, ветеранам військової служби, ветеранам органів внутрішніх справ, реабілітованим громадянам, які стали інвалідами внаслідок репресій або є пенсіонерами, та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот перевищили обсяги фактичного споживання послуг на 6,1 млн. гривень. В результаті, на кінець 2003 року дебіторська заборгованість, у порівнянні з показниками на 01.01.2003, зросла в 1,8 раза і становила 8,5 млн. гривень.

    Значні за обсягами кошти залишаються невикористаними і в поточному році. За даними квартального звіту про надання та використання місцевими бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя дотацій та субвенцій, отриманих з державного бюджету станом на 01.07.2004, залишки невикористаних коштів на рахунках в органах Державного казначейства України становлять: по субвенції на виконання інвестиційних проектів - 72,9 млн. грн., по субвенції на виконання заходів з упередження аварій та запобігання техногенних катастроф у житлово-комунальному господарстві й на інших аварійних об'єктах комунальної власності - 121,6 млн. грн., що, відповідно, складає 61,5 та 68,6 відс. від обсягу наданих коштів.

  • Характерним для надання субвенцій є їх нерівномірність протягом року.

    Так, на 01.07.2004 обсяги наданих субвенцій становлять від 29,6 відс. до 100 відс. річних призначень, при цьому шість субвенцій надано в повному обсязі, а три не фінансувалися взагалі. Крім того, окремим областям деякі види субвенцій не надавалися.

    У той же час, внаслідок перенесення у розписі державного бюджету основної суми фінансування на ІІ півріччя 2004 року, досягнуто стовідсоткове виконання планових показників на І півріччя по всіх субвенціях, крім на погашення заборгованості з пільг населенню за надані послуги зв'язку (95 відсотків).

  • При наданні субвенцій з державного бюджету Державним казначейством України не враховується реальна потреба регіонів у проведенні видатків за їх рахунок.

    Видатки на надання пільг з послуг зв'язку та інших, передбачених законодавством послуг, компенсації за пільговий проїзд, за даними Державного казначейства України, в Черкаській області станом на 01.05.2004 профінансовано на 2 228,5 тис. грн. або 11,2 відс. до планових призначень (до внесення змін), (на 01.06.2004 - на 4375,5 тис. грн. або 22 відс.), що стало наслідком соціальної напруги в області, страйку працівників тролейбусного депо.

    У складі спеціального фонду державного бюджету на 2004 рік бюджету Черкаської області передбачено субвенцію на погашення заборгованості з пільг населенню за надані послуги зв'язку в минулому році у сумі 3,8 млн. гривень. Проте станом на 01.01.2004 заборгованість по вказаній субвенції обліковувалася у сумі 3,5 млн. грн., що на 0,3 млн. грн. менше обсягу, передбаченого на її погашення.

  • Внаслідок неприйняття Кабінетом Міністрів України порядку використання субвенції на безоплатне забезпечення вугіллям громадян, які мають таке право, не забезпечено ефективне управління коштами державного бюджету, що не дозволяє вирішувати питання зменшення соціальної напруги в регіонах.

    Так, станом на 01.07.2004 кошти субвенції, надані на виконання ст. 48 Гірничого закону України в сумі 59,5 млн. грн., залишилися невикористаними на рахунках головних фінансових управлінь облдержадміністрацій, відкритих у регіональних управліннях Державного казначейства України1.

    1 За даними звіту про надання та використання місцевими бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя дотацій та субвенцій, отриманих з Державного бюджету станом на 1 липня 2004 року.

    Крім того, з 17 червня 2004 року, після внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік", обсяг вказаної субвенції з 200 млн. грн. зменшено на 190,2 млн. грн., і становить 9,8 млн. гривень.

  • Стан взаємних розрахунків державного бюджету з місцевими бюджетами

    До прийняття Бюджетного кодексу України внаслідок надання трансфертів місцевим бюджетам шляхом взаємозаліків та проведення вексельних розрахунків утворилася заборгованість за взаємними розрахунками, яка залишається непогашеною.

    За даними Звіту про фінансовий стан (баланс) на 1 січня 2004 року, обліковується заборгованість місцевих бюджетів перед державним бюджетом у сумі 820,1 млн. грн. та державного бюджету перед місцевими бюджетами - 18,9 млн. грн., термін утворення якої більше п'яти років.

    Крім того, за даними бухгалтерського обліку рахується залишок неповернутих короткотермінових позичок, які були надані з державного бюджету місцевим бюджетам в 1998-2001 роках на покриття тимчасових касових розривів у сумі 155,8 млн. гривень.

    Залишається непогашеною заборгованість перед державним бюджетом з 1994 року, яка не обліковується на балансі Державного казначейства України.

    З метою врегулювання взаємних розрахунків між бюджетами усіх рівнів за взаємними розрахунками і бюджетними позичками за 1994-1999 роки та на виконання ст. 50 Закону України "Про Державний бюджет України на 2000 рік" Міністерством фінансів України у травні 2000 року був підготовлений та Кабінетом Міністрів України поданий на розгляд Верховної Ради України проект Закону України "Про реструктуризацію сум заборгованостей між бюджетами усіх рівнів за взаємними розрахунками і бюджетними позичками за 1994-1999 роки".

    Законопроект передбачав реструктуризувати суму заборгованості строком на сім років, обсяги якої становили 2000 млн. грн. (місцевих бюджетів перед державним бюджетом) та 23 млн. грн. (державного бюджету місцевим бюджетам), проте Верховною Радою України він був відхилений.

    Альтернативно був представлений законопроект "Про врегулювання відносин між державним бюджетом та місцевими бюджетами, що виникли у період з 1994 по 2000 рік", який був прийнятий за основу (постанова Верховної Ради України від 04.10.2001 № 2748-ІІІ). В представленому законопроекті передбачалося списання заборгованості, що виникла у період з 1994 по 2000 рік.

    Остаточне рішення щодо погашення чи реструктуризації заборгованості за взаємними розрахунками на сьогодні не прийнято.


    Колегія Рахункової палати, розглянувши матеріали
    аналізу, зробила наступні висновки:

    1. Міжбюджетна реформа, що була ухвалена Бюджетним кодексом України у 2001 році, не вирішила проблеми гармонізації міжбюджетних відносин, не забезпечила місцеве самоврядування справедливим розподілом фінансових ресурсів з урахуванням їх повноважень та рівня економічно-соціального розвитку регіонів.

    2. Законодавчо визначена централізація повноважень держави щодо розподілу міжбюджетних трансфертів (питома вага трансфертів у загальній сумі видатків місцевих бюджетів у 2004 році складає 42,5 відс. проти 5 відс. у 1995 р.) та низький фінансовий потенціал органів місцевого самоврядування з перекладанням на них функцій без компенсації видатків бюджетними надходженнями, обмежує їх участь у бюджетному процесі і є стримуючим фактором розвитку регіонів.

    3. Існуюча система формування Міністерством фінансів України показників дотацій і субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, в умовах недосконалості ряду положень чинного законодавства, не забезпечує органи місцевого самоврядування і місцеві органи виконавчої влади фінансовими ресурсами в обсягах, достатніх для виконання делегованих їм державних функцій, залишається непрозорою та неефективною.

    4. Неузгодженість положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (який встановлює необхідність окремого розподілу у доходах і видатках місцевих бюджетів коштів на виконання власних та делегованих повноважень) з нормами Бюджетного кодексу України (який не передбачає такого розмежування) призводить до невизначеності в розподілі повноважень і ресурсів між владою різних рівнів, відсутності належних умов для забезпечення цільового фінансування делегованих державою місцевим органам влади функцій та здійснення контролю за використанням коштів, наданих у вигляді закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів та дотації вирівнювання.

    5. Невизначеність державних соціальних гарантій та державних соціальних стандартів і нормативів, які, відповідно до Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", повинні бути базою для розрахунку видатків на соціальні цілі та формування на їх основі бюджетів усіх рівнів, не дозволяє встановити нормативно обґрунтовану потребу в коштах на виконання делегованих повноважень органам місцевого самоврядування щодо надання суспільних соціальних послуг.

    6. Кабінет Міністрів України постановою від 05.09.2001 № 1195 "Про затвердження Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами" не забезпечив обґрунтований розподіл фінансових ресурсів в обсягах, необхідних для виконання делегованих місцевим органам повноважень, ця формула містить значні похибки, не враховує ряд коригуючих коефіцієнтів і складна для використання.

      Видатки, що враховуються Міністерством фінансів України при визначенні обсягів дотації вирівнювання, забезпечують потребу регіонів лише на фінансування мінімальних першочергових потреб (заробітна плата, медикаменти, харчування, енергоносії). Практично, у розрахунках не передбачаються видатки на розвиток регіонів, житлово-комунальне господарство, екологію, будівництво житла тощо.

      Внаслідок неврахування у 2003-2004 роках при розрахунку дотації вирівнювання в розрізі регіонів реальної чисельності дітей, які відвідують дошкільні установи, завищені видатки на утримання цих установ по 11 регіонах за рахунок заниження таких видатків по інших на загальну суму понад 180 млн. гривень.

    7. Системного характеру набуло збільшення кількості видів субвенцій (у 2003 році - 20, у 2004 році - 68), що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, відсутні чітко визначений перелік заходів та програм, які належить фінансувати за рахунок цих коштів, розрахунки загальної потреби в коштах та на відповідний рік.

      Всупереч вимогам Бюджетного кодексу України засади надання з державного бюджету коштів субвенції на виконання інвестиційних проектів законодавчо не визначено, відсутні критерії їх спрямування, що породжує суб'єктивізм розподілу між регіонами та об'єктами, не забезпечує врахування пропозицій органів місцевого самоврядування, призводить до розпорошення коштів субвенцій.

    8. Щорічні зміни у Державному бюджеті України видів субвенцій соціального характеру та цілей, на які вони спрямовуються, прорахунки у плануванні, недостатній оперативний контроль з боку Міністерства фінансів України та Держказначейства України створюють умови до неефективного використання коштів субвенцій, призводять до незабезпечення фінансовими ресурсами одних видів послуг, наданих пільговим категоріям громадян та одержувачам субсидій, при надлишковому виділенні коштів на інші.

      Наприклад, у Черкаській області у 2004 році обсяг субвенції на надання пільг громадянам на придбання твердого та рідкого побутового палива і скрапленого газу не покриває розрахункову потребу в коштах майже на 25 млн. грн., при тому, що обсяг субвенції на виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям, дітям інвалідам перевищує потребу щомісяця на суму до 7,6 млн. гривень.

    9. Міністерством фінансів України, Державним казначейством України та місцевими органами влади при формуванні, наданні і використанні міжбюджетних трансфертів у 2003-2004 роках внаслідок недотримання вимог чинного законодавства та відсутності нормативного врегулювання окремих питань бюджетного процесу допущено ряд порушень та неефективне управління коштами на загальну суму 81,9 млн. гривень.

      У ряді регіонів, незважаючи на обмежений бюджетний ресурс, по окремих видах соціальних субвенцій залишок невикористаних у 2003 році коштів становив 47,4 млн. грн., які, за підсумками звітного періоду, повернені до держбюджету.

    10. Міністерство фінансів України та Державне казначейство України не забезпечили врегулювання питання щодо погашення заборгованості за взаємними розрахунками між державним та місцевими бюджетами, яка утворилася в минулі роки перед Державним бюджетом України в результаті проведення вексельних і протокольних заліків (на 01.07.2004 заборгованість становить 976 млн. грн.) та обліковується на балансі Державного казначейства України ще з 1998 року.

    Відповідно до статей 2, 28, 29, 30 Закону України "Про Рахункову палату" висновки і пропозиції надіслано до Кабінету Міністрів України для вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень.

  • Про цей сайт | Адміністратор | Лист до редакції
    Розробник ЗАТ "Софтлайн", Україна© Рахункова палата України