23 травня 2022    
Пошук
Головна » Архів » Бюлетені » 2004 рік
16.11.2004

Про результати аналізу
використання державних централізованих капітальних
вкладень за 2001-2003 роки

Київ 2004

Члени Колегії Рахункової палати України:

Симоненко В.К.

Голова Рахункової палати
Першин В.Л.

Перший заступник Голови Рахункової палати
Мельничук В.Г.

заступник Голови Рахункової палати
Хропатий Б.Ф.

Секретар Рахункової палати
Вітковська Л.В.

директор департаменту з питань соціальної політики та державного управління
Головань М.М.

директор департаменту з питань контролю, аналізу та експертизи державного бюджету
Зіпір А.П.

директор департаменту з питань промисловості та виробничої інфраструктури
Іваненко Ю.В.

директор департаменту з питань державного боргу, міжнародної діяльності та фінансових установ
Невідомий В.І.

директор департаменту з питань безпеки держави та правоохоронної діяльності
Пилипенко В.П.

директор департаменту з питань фінансового та бюджетного законодавства
Фліссак Я.А.

директор департаменту з питань науки та гуманітарної сфери
Шулежко М.Я.

директор департаменту з питань АПК, природних ресурсів та навколишнього природного середовища
Огородник В.С.

головний контролер з особливих питань

Про результати аналізу використання державних централізованих капітальних вкладень за 2001-2003 роки / Підготовлено департаментом з питань використання коштів державного бюджету в регіонах і затверджено постановою Колегії Рахункової палати від 08.09.2004 № 18-4 / - Київ: Рахункова палата України, 2004. - Випуск 18.

© Рахункова палата України.
Матеріал офіційний.
При використанні посилання на Рахункову палату обов'язкове.

 


Зміст

Вступ

Аналіз законодавства у сфері державних інвестицій

Організаційна структура управління державними централізованими капітальними вкладеннями

Аналіз планування та фінансування державних централізованих капітальних вкладень за 2001-2003 роки

Законність та цільове використання державних централізованих капітальних вкладень

Дотримання державних будівельних норм

Аналіз стану незавершеного будівництва

Приватизація об´єктів незавершеного будівництва

Висновки


 


Вступ

Процеси економічного зростання, поряд з іншим, визначаються обсягами і структурою інвестицій, темпами їх освоєння. Фізична та моральна застарілість виробничих фондів ставить країну перед об´єктивною необхідністю активізації інвестиційної діяльності.

За 2001-2003 роки обсяги інвестицій в основний капітал склали понад 120 млрд. грн., у тому числі з державного бюджету близько 18 млрд. грн. (2,6 відс. валового внутрішнього продукту в середньому у розрахунку на рік), з них державні централізовані капітальні вкладення - більше 1 млрд. гривень.

В останні роки простежуються суттєві зміни в структурі інвестицій, тенденція щодо зменшення питомої ваги державних централізованих капітальних вкладень. У 2004 році таке джерело фінансування капітальних видатків взагалі відсутнє. Одночасно зростають обсяги інвестицій шляхом надання субвенцій на інвестиційні проекти. Відбувається поступовий перехід від надання державних централізованих капітальних вкладень на будівництво окремих об´єктів до реалізації інвестиційної політики шляхом впровадження механізму фінансування конкретних інвестиційних проектів і програм.

Щорічно значні кошти спрямовувались на нове будівництво. У той же час, мало місце припинення будівництва об´єктів, які у попередні роки фінансувались за рахунок державних централізованих капітальних вкладень, що призводить до зростання обсягів незавершеного будівництва.

Не забезпечувалось введення об´єктів в експлуатацію у передбачені нормативні строки. Затягування термінів будівництва призвело до подорожчання його вартості порівняно з затвердженою проектно-кошторисною документацією та необхідності додаткових фінансових ресурсів для завершення. Водночас невиконання будівельно-монтажних робіт зумовлювало руйнівні процеси, внаслідок чого об´єкти незавершеного будівництва знецінювалися. В результаті їх продажу за ціною, нижчою від фактичних затрат, держава зазнає збитків.

Невирішеним залишається питання власності на об´єкти, споруджені за рахунок державних централізованих капітальних вкладень, особливо на об´єкти газифікації.


Аналіз законодавства у сфері державних інвестицій

Дослідження нормативно-правової бази з питань державних інвестицій дає підстави для висновку про її достатність. У той же час, вона потребує чіткого визначення понять державних централізованих капітальних вкладень, а також державних і регіональних інвестиційних проектів, умов, порядку та механізму їх реалізації.

Базовим нормативно-правовим документом, який визначає загальні правові, економічні та соціальні умови інвестиційної діяльності, у тому числі державних інвестицій у капітальне будівництво, є Закон України "Про інвестиційну діяльність" від 18.09.91 № 1560-ХІІ. Однією з форм інвестицій у відтворення основних фондів є капітальні вкладення, однак такий термін відсутній у ст. 2 Бюджетного кодексу України "Визначення основних термінів". Визначення терміну державних централізованих капітальних вкладень наведено лише в Положенні про фінансування і державне кредитування капітального будівництва, затвердженому спільним наказом Мінекономіки, Мінфіну та Держбуду від 23.09.96 № 127/201/173.

Згідно із Законом України "Про інвестиційну діяльність" державне регулювання інвестиційної діяльності включає управління державними інвестиціями та регулювання умов інвестиційної діяльності. Законом передбачено, що державне інвестування здійснюють органи влади і управління, а основним правовим документом, який регулює взаємо­відносини між суб´єктами інвестиційної діяльності, є договір. Проте механізм та порядок укладання таких угод, при наданні державних інвестицій шляхом виділення державних централізованих капвкладень, у нормативно-правовому полі не врегульовано і угоди між учасниками інвестиційного процесу не укладались.

Основою для прийняття рішення щодо здійснення державних інвестицій відповідно до ст. 13 зазначеного закону є прогноз економічного та соціального розвитку, цільових і комплексних програм та техніко-економічні обґрунтування доцільності цих інвестицій. Правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України визначені Законом України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України" від 23.03.2000 № 1602/ІІІ. У 2001-2003 роках щорічно складалися проекти Державних програм економічного і соціального розвитку України, які схвалювались Кабінетом Міністрів України, однак Верховною Радою України вони не були затверджені. Натомість Законами України про держбюджет на 2001-2003 роки встановлювався порядок розподілу державних централізованих капвкладень. Так, у 2001 та 2002 роках переліки об´єктів і обсяги їх фінансування за рахунок державних централізованих капвкладень формувалися за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету, а у 2003 році - за погодженням з цим Комітетом та на підставі пропозицій народних депутатів України.

Відповідно до ст. 87 Бюджетного кодексу України до видатків Державного бюджету України, крім видатків на здійснення державних галузевих програм, належать видатки на виконання державних інвестиційних проектів. Джерелом фінансування інвестиційних проектів є також субвенції, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання інвестиційних проектів, які, відповідно до ст. 71 Бюджетного кодексу України, зараховуються до бюджету розвитку місцевих бюджетів. У нормативно-правовому порядку не визначено поняття державних і регіональних інвестиційних проектів, а також порядок, умови та механізм їх реалізації. Об´єкти, на які протягом 2001-2003 років спрямовувалися державні централізовані капітальні вкладення та інші види державних інвестицій, не були розмежовані за принципом державних і регіональних інвестиційних проектів, з огляду на те, хто їх ініціював та до якої форми власності вони належали.

Порядок фінансування державних централізованих капвкладень визначено Положенням про фінансування та державне кредитування капітального будівництва, затвердженим спільним наказом Мінекономіки, Мінфіну і Держбуду від 23.09.96 № 127/201/173 та Порядком державного фінансування капітального будівництва, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1764.

Однією з форм реалізації державних інвестицій є державне замовлення на виконання робіт у капітальному будівництві. Загальні правові та економічні засади формування, розміщення і виконання державних замовлень на поставку товарів та реалізацію робіт визначені Законом України "Про поставки продукції для державних потреб" від 22.12.95 № 493/95-ВР. Однак протягом 2001-2003 років у сфері капітального будівництва, яке здійснювалося за рахунок державних централізованих капвкладень, державне замовлення розміщено лише по одному об´єкту - реконструкція палацу Потоцького у м. Львові.

В Основних напрямах бюджетної політики на 2002 рік (бюджетна резолюція), схвалених постановою Верховної Ради України від 21.06.2001 № 2543, зазначено про формування бюджету розвитку. У Посланні Президента України до Верховної Ради України "Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки" зазначено, що, при формуванні інвестиційного потенціалу, особливу роль відіграють централізовані капвкладення, тому з проектом держбюджету у складі Державної програми економічного і соціального розвитку України має подаватися бюджет розвитку. Однак бюджет розвитку не формувався та з проектом Державного бюджету України на 2003 рік, у складі проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України, до Верховної Ради України не вносився.


Організаційна структура управління
державними централізованими капітальними вкладеннями

Управління державними інвестиціями, відповідно до ч. 2 ст. 12 Закону України "Про інвестиційну діяльність", включає планування, визначення умов та виконання конкретних заходів з інвестування бюджетних коштів і здійснюється державними та місцевими органами державної влади.

Механізм планування та розподілу державних централізованих капітальних вкладень передбачено постановами Кабінету Міністрів України "Про Порядок проведення на конкурсних засадах оцінки та відбору інвестиційних проектів, що передбачають залучення коштів державного бюджету" від 25.11.99 № 2145 та "Про затвердження Порядку державного фінансування капітального будівництва" від 27.12.2001 № 1764.

Функції щодо розроблення стратегії і механізмів реалізації державної інвестиційної політики, а також участі у вирішенні питань, пов´язаних з відкриттям фінансування об´єктів за рахунок державних централізованих капітальних вкладень, покладено на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України1. Міністерство фінансів України також брало участь в опрацюванні проектів переліків будов та об´єктів для фінансування за рахунок державних централізованих капвкладень.

1 П.п. 3, 10 Положення про Міністерство економіки України, затвердженого Указом Президента України від 23.10.2000 № 1159.

Фактично, Мінекономіки протягом листопада-грудня узагальнювало пропозиції головних розпорядників коштів стосовно переліків об´єктів та обсягів їх фінансування за рахунок державних централізованих капвкладень.

До основних завдань Державного комітету України з будівництва та архітектури відноситься участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної житлової політики, державної науково-технічної, економічної політики у сферах будівництва, промисловості будівельних матеріалів, архітектури і містобудування; ціноутворення у будівництві, здійснення контролю за визначенням вартості будівництва та архітектурно-будівельного контролю.

На регіональному рівні функції замовника будівництва, що здійснювалось із залученням коштів держбюджету, виконували управління капітального будівництва облдержадміністрацій, які підзвітні і підконтрольні голові відповідної держадміністрації та Держбуду з питань, що належать до його компетенції. В окремих регіонах ці управління виступали єдиним замовником на освоєння коштів держбюджету, а в інших - лише по окремих об´єктах. Як наслідок, органи виконавчої влади в регіонах не володіли повною та вичерпною інформацією про стан освоєння держкапвкладень, хід будівництва об´єктів і стан незавершеного будівництва.

Отже, існує необхідність вироблення єдиного підходу у сфері управління державними інвестиціями на регіональному рівні.

Викладене свідчить про те, що система управління державними централізованими капвкладеннями на державному та регіональному рівнях потребує удосконалення, зокрема, оптимізації, чіткого розподілу повноважень між учасниками інвестиційного процесу - центральними та місцевими органами виконавчої влади, з метою забезпечення досягнення конкретного результату.


Аналіз планування та фінансування
державних централізованих капітальних вкладень за 2001-2003 роки

Перевірка та аналіз управлінських рішень щодо планування державних централізованих капітальних вкладень свідчать, що діюча практика є недосконалою. На державному та регіональному рівнях не застосовувалась конкурсна оцінка та відбір нових інвестиційних проектів, не враховувалися можливості місцевих бюджетів, вичерпність інших джерел фінансування та необхідність залучення коштів держбюджету.

Розпорядженням Президента України "Про додаткові заходи щодо стабілізації соціально-економічного становища в Україні" від 17.05.99 № 99/99рп передбачено запровадження механізму оцінки та відбору інвестиційних проектів із залученням бюджетних коштів. Механізм проведення відбору нових інвестиційних проектів, що передбачають залучення коштів держбюджету, визначений Порядком проведення на конкурсних засадах оцінки та відбору інвестиційних проектів, що передбачають залучення коштів державного бюджету,1 яким передбачено перелік документів, які подаються для участі у конкурсному відборі. Фактично, головні розпорядники коштів самостійно формували переліки об´єктів незавершеного будівництва і направляли Мінекономіки пропозиції щодо видатків капітального характеру для їх врахування при формуванні проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України.

1 Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.11.99 № 2145.

Однак по нових об´єктах, які передбачали залучення коштів держбюджету, відсутні інвестиційні проекти із супроводжуючим пакетом документів. На етапі підготовки проектів держбюджету на 2001-2003 роки конкурсний відбір пропозицій органів виконавчої влади щодо конкретних нових об´єктів, які передбачають залучення коштів держбюджету, не проводився.

Законами України про державний бюджет на 2001-2003 роки були затверд­жені державні централізовані капвкладення в обсягах: 360,9 млн. грн., 490 та 175 млн. грн., відповідно, по роках1. Кабінетом Міністрів України доручалося Мінекономіки у встановлені терміни подати пропозиції щодо їх розподілу за головними розпорядниками коштів та об´єктами. Фактично переліки об´єктів, що фінансувалися за рахунок державних централізованих капвкладень, затверджувались постановами Кабінету Міністрів України у 2001-2002 роках із затримкою термінів на один місяць, а у 2003 році - на п´ять місяців.

1 Законом України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" передбачена субвенція на виконання інвестиційних проектів у сумі 225 млн. гривень.

Зволікання з розподілом державних централізованих капвкладень зумовило затримку фінансування, яке у 2001-2002 роках розпочиналося з травня, а у 2003 році - лише з липня. Це ускладнило процес освоєння отриманих коштів, своєчасного виконання будівельно-монтажних робіт і стало причиною постійних залишків невикористаних коштів на рахунках замовників та виконавців робіт.

До зазначених постанов Уряду неодноразово вносились зміни і уточнення щодо обсягів та об´єктів без економічних обґрунтувань, а останні зміни відбувалися 30 грудня, що призводило до недофінансування або повернення в кінці року невикористаних коштів. Численні зміни вносились у 2002 році: 14.10.2002 з Переліку вилучено 123 об´єкти, включено 94 і перерозподілено 27,3 млн. грн.; через тиждень, 21.10.2002 - перерозподілено 25,9 млн. грн., вилучено 9 і додано 2 об´єкти; 25.12.2002 - перерозподілено 14,7 млн. грн. по 102 об´єктах. Деякі зміни вносилися по одних і тих же об´єктах двічі: видатки на будівництво Кілійського та Татарбунарського трубопроводів - 21.10.2002 зменшено фінансування на 2,5 млн. грн., а 25.12.2002 збільшено на 0,75 млн. грн.; на будівництво шахти "Південно-Донбаська № 3" знято, а потім поновлено фінансування в розмірі 1 млн. гривень.

Законами України про держбюджет щорічно визначалися умови розподілу державних централізованих капітальних вкладень. Як уже зазначалося, у 2001-2002 роках було передбачено погодження з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету, а у 2003 - погодження з цим Комітетом та на підставі пропозицій народних депутатів України. Однак і такий підхід не дав можливості повною мірою врахувати пропозиції регіонів, сконцентрувати державні інвестиції на об´єктах з високим ступенем готовності, призводив до початку будівництва нових без гарантій їх добудови на найближчу перспективу.

Так, у 2001 році з регіонів надійшли пропозиції, відповідно до яких необхідний обсяг державних централізованих капвкладень становив 4,9 млрд. грн., у 2002 - 6,5 млрд. грн., у 2003 - 3,5 млрд. гривень. За цей період зазначені видатки затверджено у загальному обсязі 1025,9 млн. грн., що становить лише 8,3 відс. від обсягу коштів згідно із запитами регіонів. Із загальної кількості об´єктів, запропонованих головними розпорядниками коштів, до затвердженого переліку включено менше половини. Решта об´єктів увійшла до переліку за пропозиціями народних депутатів України, Комітетів Верховної Ради України та інших. У 2002 році, наприклад, із запропонованих головними розпорядниками коштів 573 об´єктів, враховано лише 244 та включено ще 1190 об´єктів за іншими пропозиціями.

При формуванні переліку об´єктів, на які спрямовувалися державні централізовані капітальні вкладення протягом 2001-2003 років, не застосовувався принцип надання переваг завершенню раніше розпочатих будов, як це передбачено Концепцією регулювання інвестиційної діяльності в умовах ринкової трансформації економіки, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.95 № 384. До переліків не було включено 856 об´єктів, фінансування яких у попередні роки здійснювалося за рахунок цього джерела, хоча їх будівництво не було завершено. Так, у 2001 році до переліку об´єктів, що фінансуються за рахунок державних централізованих капвкладень, було включено 1149 об´єктів, з яких 130 новобудов; у 2002 році з 1434 об´єктів, перехідних лише 648, нових - 786 (з них 280 - новобудови та 506 - об´єкти, які у попередні роки не фінансувалися за рахунок цього джерела); у 2003 році з 63 об´єктів 26 - нове будівництво. Найгірший стан справ по Київській та Сумській областях, де не було включено жодного об´єкта з тих, що фінансувалися в попередні роки.

Серед об´єктів, фінансування яких припинено, переважає питома вага будов високої будівельної готовності: Чернігівська область - 17 об´єктів, з них газифікація с. Олександрівка готовністю 98 відс.; Одеська - 27 об´єктів, у т. ч. причальний комплекс на о. Зміїний - 96 відс.; Київська - 44 об´єкти, з них школа в с. Ковалівка - 85 відс.; Харківська - 18 об´єктів, у т. ч. реконструкція театру ім. О.С. Пушкіна - 85 відс.; Запорізька - об´єкт водопостачання у м. Бердянськ готовністю 97 відс. та газифікації с. Константинівка - 95 відс.; дюкер через р. Серет - 91 відс.; будова телерадіостанції в м. Овруч Житомирської області - 86 відс.; школа у м. Суми - рівень готовності 93 відсотки.

При незавершеному будівництві раніше розпочатих об´єктів, на які спрямовувалися державні централізовані капвкладення, до переліку протягом 2001-2003 років включено 942 нових об´єкти, з яких 436 - нове будівництво та 506 фінансувалися з інших джерел. Найбільше нових об´єктів включено по Львівській (86) та Закарпатській (61) областях.

Відносно нових об´єктів також не забезпечувалися послідовні дії, спрямовані на досягнення кінцевого результату, оскільки виділення централізованих капвкладень впродовж 2001-2003 років припинялося, а інше джерело для їх добудови не визначалося. Зокрема, включено такі об´єкти: ремонт онкодиспансеру у м. Луцьк; будівництво водоводу у с. Ольхова Донецької області; каналізаційних мереж у м. Канів та реконструкція школи у с. Баштечки Черкаської області; ремонт аеропорту у м. Чернівці. У Миколаївській області, за наявності кредиторської заборгова­ності по шести об´єктах у сумі 1,1 млн. грн. за виконані у 2002 році роботи, їх фінансування у 2003 році не передбачено.

При визначенні обсягів державних централізованих капітальних вкладень по конкретних об´єктах не враховувалися дані про розрахункову кошторисну вартість будівництва на відповідний рік. Мали місце випадки фактичного виділення державних капвкладень в обсягах, які перевищують ті, що були зазначені в пропозиціях. Одночасно, стосовно ряду об´єктів державні капвкладення затверджено в обсягах, значно менших від запропонованих. Непоодинокі випадки виділення коштів у незначних обсягах на проведення робіт по великій кількості одних і тих же об´єктів протягом декількох років.

Викладене дає підстави для висновку про безсистемність розподілу державних централізованих капітальних вкладень та визначення обсягу коштів без економічних обґрунтувань. Щорічне припинення фінансування значної кількості будов та початок інших зумовило зростання обсягів незавершеного будівництва і кількості "довгобудів", призвело до розпорошення коштів, неефективного їх використання та не сприяло вирішенню проблеми в цілому.

Розподіл державних централізованих капітальних вкладень здійснювався за такими напрямами: функції держуправління, оборона, безпека, судова влада, економічна діяльність, охорона здоров´я, духовний та фізичний розвиток, освіта, соціальний захист та соціальне забезпечення.

Міжгалузева структура державних централізованих капітальних вкладень характеризується наступними даними. У 2001 році міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади передбачено спрямувати 210,7 млн. грн., тобто 58,4 відс. загального обсягу, з них: Міністерству аграрної політики - 45,8 млн. грн.; Міністерству промислової політики - 37,3 млн. грн.; Міністерству оборони - 25,7 млн. грн.; Державному управлінню справами - 19,9 млн. гривень.

У 2002 році характерним було зростання питомої ваги коштів, виділених облдержадміністраціям, яка складала 58,8 відс., водночас обсяги видатків, передбачених центральним органам виконавчої влади, зменшено на 38,3 млн. грн., а Державному управлінню справами збільшено на 7,0 млн. гривень.

У 2003 році загальна сума виділених державних централізованих капіталь­них вкладень склала 175 млн. грн., у т. ч. управлінню справами Верховної Ради України - 60 млн. грн. (стаття 521 Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік"). Міністерству транспорту та зв´язку - 11,8 млн. грн. (з них: на будівництво барж на Кілійському судноремонтному заводі для ВАТ "Українське Дунайське пароплавство" - 2 млн. грн.; на будівництво метрополітену у м. Дніпропетровськ - 1 млн. грн. та на будівництво криголаму - 8,8 млн. гривень). Облдержадміністраціям спрямовано лише 32,6 млн. гривень. Крім того, регіонам надано субвенцію на інвестиційні проекти в сумі 225 млн. гривень.

Аналіз розподілу коштів, виділених регіонам, на предмет застосування принципу справедливості та неупередженості свідчить, що у 2001 році більше половини їх виділено п´яти регіонам, а саме: місту Києву - 37 млн. грн. (29,8 відс. від загальної суми), Закарпатській області - 11,8 млн. грн. (9,5 відс.), Харківській - 10,7 млн. грн. (8,7 відс.), Донецькій - 6,8 млн. грн. (5,5 відс.) та Луганській - 4,8 млн. грн. (3,8 відсотка).

У 2002 році ситуація суттєво не змінилась. Найбільше коштів виділено місту Києву - 27,1 млн. грн. (9,4 відс.), Донецькій області - 21 млн. грн. (7,3 відс.), Харківській - 19,2 млн. грн. (6,6 відс.), Одеській - 17,1 млн. грн. (5,9 відс.) та Дніпропетровській - 15,6 млн. грн. (5,4 відсотка).

У 2003 році по більшості регіонів на об´єкти, які в попередні роки фінансувалися за рахунок державних централізованих капітальних вкладень, спрямовано субвенції. Державні централізовані капвкладення, в основному, були спрямовані Запорізькій області - 14 млн. грн., (42,9 відс.), та Рівненській - 2,8 млн. грн. (8,6 відс.), Харківській і Чернігівській - по 4 млн. грн. (по 12,3 відсотка). Водночас 14-ти регіонам не було виділено жодної гривні.

В умовах непроведення обґрунтованих розрахунків щодо обмежених можливостей місцевих бюджетів, вичерпності інших джерел і необхідності залучення коштів держбюджету, викладені вище факти свідчать про недостатньо об´єктивний підхід до розподілу державних централізованих капітальних вкладень між регіонами.

Питома вага коштів, передбачених у 2001-2003 роках на здійснення заходів загальнодержавного значення, у загальному обсязі, становила 62,3 відс. (639,1 млн. гривень). Серед них: будівництво та реконструкція 49 адмінбудинків на 109,7 млн. грн.; комплекс заходів із захоронення радіоактивних відходів - на 7,6 млн. грн.; протизсувні та відновні роботи по 13 об´єктах - на 12,5 млн. грн.; реконструкція та модернізація 22 військових об´єктів на - 7,9 млн. грн.; для переселення жителів із аварійних зон та будинків на - 11,9 млн. грн.; будівництво метрополітенів - на 50,3 млн. грн.; реконструкція аеропортів та льотної зони - на 22,3 млн. грн.; реконструкція шлюзів, причалів проведення днопоглиблювальних робіт, будівництво барж, криголаму на - 68,5 млн. грн.; будівництво, реконструкція 17 залізничних мостів - на 10,8 млн. грн.; реконструкція 34 об´єктів культурної спадщини - на 32,9 млн. грн.; перепрофілювання тюрем, виправних колоній (28 об´єктів) - на 3 млн. грн.; реконструкція 14 будівель прикордонних підрозділів - на 12,3 млн. грн. та інші.

На будівництво 1127 об´єктів газопостачання на селі (питома вага яких склала 43,5 відс. загальної кількості об´єктів, що фінансувались впродовж 2001-2003 років за рахунок централізованих капвкладень), передбачалося направити 94,7 млн. грн. або 9,2 відс. централізованих капвкладень.

Понад 90 відс. об´єктів газифікації є "довгобудами" (будівництво триває
10-15 років). Водночас у 2001-2003 роках розпочато будівництво 92 нових об´єктів. Найбільшу питому вагу (88,4 відс.) займають об´єкти з низьким та середнім рівнем будівельної готовності. На будівництво більшості газопроводів виділялися кошти в розмірі 30-50 тис. грн., що було у 10-20 разів менше їх кошторисної вартості. Це свідчить про відсутність послідовного та системного підходу до вирішення питання завершення будівництва об´єктів газопостачання на селі.

На заходи, що фінансувалися з інших джерел держбюджету, а саме: на виконання ремонтних робіт із ліквідації наслідків підтоплення та надзвичайних ситуацій передбачалося направити всього 14,8 млн. грн. по 20-ти об´єктах.

Відповідно до п.п. 5, 6 Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1764, заборонено спрямовувати кошти на такі заходи як виконання ремонтних робіт, закупівлю і випуск продукції та безповоротне надання позик недержавним структурам.

Однак при формуванні переліку об´єктів на здійснення вищезазначених заходів у 2002 та 2003 роках було виділено на фінансування випуску продукції - 29,8 млн. грн.1, на придбання промислової продукції - 13,2 млн. грн.2 та затверджено відповідними постановами Кабінету Міністрів України. (від 02.04.2001 № 312 "Про розподіл державних централізованих і державних капітальних вкладень на реалізацію Чорнобильської будівельної програми та переліки об´єктів, що фінансуються за їх рахунок у 2001 році"; від 19.04.2002 № 551 "Про затвердження переліку об´єктів, що фінансуються за рахунок державних централізованих капітальних вкладень у 2002 році"; від 17.07.2003 № 1092 "Про затвердження переліку об´єктів, що фінансуються за рахунок державних централізованих капітальних вкладень у 2003 році").

1 Будівництво барж на Кілійському суднобудівному заводі для ВАТ "Українське дунайське пароплавство" - 4 млн. грн.; будівництво рефрижераторних суден на експорт ДП "Суднобудівний завод ім. 61 комунара" - 17 млн. грн.; Мінтрансу на будівництво криголаму - 8,8 млн. гривень.

2 Рухомого складу швидкісних трамваїв для м. Кривий Ріг - 0,4 млн. грн., обладнання для діагностичного центру у м. Полтава - 8 млн. грн., тролейбусів для м. Херсона - 4,8 млн. гривень.

Мали місце випадки, коли згідно з пропозиціями щодо розподілу державних централізованих капітальних вкладень передбачалося проведення капітального ремонту. При цьому без наявності будь-яких обґрунтувань ці об´єкти включено до переліку із зазначенням виду робіт "реконструкція". Непоодинокі випадки виділення коштів держкапвкладень на реконструкцію без наявності техніко-економічного обґрунтування щодо віднесення робіт до "реконструкції", а не "ремонту", а саме: ремонт мосту через р. Південний Буг у м. Вінниця; капремонт обласного онкологічного диспансеру у м. Луцьк, реконструкція 166 лікарень - 98,1 млн. грн.; 41 закладу освіти - 6,6 млн. грн.; 10 стадіонів та спортмайданчиків - 6,1 млн. грн.; 17 закладів культури - 9,2 млн. грн. та капітальний ремонт інженерних об´єктів Національного заповідника "Софія Київська".

Крім того, суб´єктам недержавної форми власності, відповідно до п. 6 вищезазначеного Порядку державного фінансування капітального будівництва, державні централізовані капвкладення виділяються на умовах кредиту. Відповідно до п. 2 вищезазначеної постанови Кабінету Міністрів України від 02.04.2001 № 312, також було встановлено, що виділення коштів на капвкладення підприємствам недержавної форми власності проводиться з укладанням кредитного договору або договору про передачу у державну власність акцій (часток) у їх статутних фондах. Однак без укладання кредитних угод, тобто, на безповоротній основі, протягом 2001-2003 років 17 суб´єктам недержавної форми власності виділено кошти в загальному обсязі 5,5 млн. грн., з яких профінансовано 2,4 млн. гривень. Це, зокрема: ЗАТ "Новгород-Сіверський завод будматеріалів" Чернігівської обл. - 1 млн. грн., ТОВ "Львівелектроніка" - 0,1 млн. грн., СТОВ НВК "Єнакіївська птахофабрика" - 0,3 млн. грн. та ВАТ "Коломийський консервний завод" - 0,3 млн. гривень.

Стан справ, який склався із визначенням напрямів спрямування державних централізованих капвкладень, свідчить про недотримання Урядом вимог Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1764 щодо цільового спрямування цих видатків; неналежне врахування пріоритетів та розпорошення бюджетних коштів, що дає підставу для висновку про необґрунтованість планування зазначених капвкладень.

Передбачені законами України про Державний бюджет України на 2001-2003 роки видатки загального фонду на державні централізовані капітальні вкладення (по головному розпоряднику коштів - Міністерству фінансів України) були фактично профінансовані таким чином: у 2001 році затверджено 360,9 млн. грн., профінансовано 297,4 млн. грн. (82,4 відс.); у 2002 році затверджено 490 млн. грн., профінансовано 291,9 млн. грн. (59,6 відс.); у 2003 році затверджено 175 млн. грн., які повністю профінансовано. Тобто, Міністерством фінансів та Державним казначейством України у 2001-2002 роках не забезпечено повноту фінансування державних централізованих капітальних вкладень. Вкрай незадовільним було фінансування об´єктів газифікації: із передбачених 94,7 млн. грн. фактично за цей період профінансовано лише 49,3 млн. грн., що становить 52,1 відс. запланованого обсягу.

Аналіз виділених асигнувань за рахунок державних централізованих капітальних вкладень свідчить про непропорційність фінансування у розрізі регіонів. Так, за 2001-2003 роки, при фактичному фінансуванні в цілому по регіонах у розмірі 67,3 відс., найбільш повне фінансування забезпечено по: Чернігівській облдержадміністрації - 91,9 відс., Чернівецькій - 88,5; Харківській - 84,6; Одеській - 81,2; Донецькій - 75,6; Запорізькій - 73,8 та Київській міськдержадміністрації - 80,7 відсотка. Натомість по Севастопольській міськдержадміністрації рівень фінансування становив 38,8 відс., по Миколаївській облдержадміністрації - 29 відс. від передбачених асигнувань. У 2002 році в повному обсязі профінансовано лише третину об´єктів, а на будівництво 140 пускових об´єктів (майже 40 відс.) кошти взагалі не виділялися.

Наведені у діаграмі 1 дані показують, що у загальному обсязі фінансування регіонів основна питома вага припадала на сім регіонів: Донецьку, Запорізьку, Луганську, Львівську, Одеську, Харківську, Чернігівську області та м. Київ і становить 60 відс., а обсяг решти регіонів (19) складав лише 40 відсотків.

Діаграма 1. Фінансування регіонів України у 2001-2003 роках

Найгірша ситуація щодо пропорційності фінансування простежувалась у 2002 році. Так, при середньому рівні фінансування 56,9 відс., 23 міністерства та інші центральні органи виконавчої влади профінансовано у розмірі від 70 до 100 відс., а чотири взагалі не профінансовані. Серед регіонів найвищий рівень фінансування (більше 60 відс.) по Донецькій, Одеській, Харківській та Чернігівській облдержадміністраціях. Водночас по Миколаївській області профінансовано 20,6 відс., по місту Севастополю - 15 відс. та по Закарпатській області - лише 7 відсотків.

У 2003 році мало місце непропорційне фінансування розпорядників коштів протягом року. Затягування терміну затвердження переліку об´єктів, що фінансуються за рахунок державних централізованих капіталь­них вкладень до 17 липня стало причиною того, що фінансування розпочато лише з липня. Так, 31.07.2003, в цілому було профінансовано 43,3 відс. передбаченого обсягу асигнувань, з них: Апарат Верховної Ради України - 75 відс. річних асигнувань, Державне управління справами - 48 відс., Господарсько - фінансовий департамент Секретаріату Кабінету Міністрів України - 45,8 відсотка. Натомість Мінтрансу з 26 млн. грн. передбачених річних асигнувань виділено лише 0,25 млн. грн. або менше одного відсотка, а всім іншим головним розпорядникам коштів - у межах 25 відс. річних асигнувань. Мінтрансу у грудні перераховано 10,7 млн. грн., що становило 96,2 відс. річного обсягу фінансування.

Аналіз стану фінансування у 2003 році свідчить про незабезпечення Держказначейством України пропорційності видатків у розрізі регіонів, розпорядників коштів нижчого рівня та конкретних об´єктів, що є порушення принципу справедливості та неупередженості, перед­баченого ст. 7 Бюджетного кодексу України.

Навіть повне проведення видатків не дало належного ефекту, оскільки по значній кількості об´єктів кошторисна вартість у 10-20 разів перевищувала затверджений обсяг капвкладень. Крім того, фінансування, проведене у другому півріччі 2003 року, ускладнило процес освоєння коштів.

Впродовж 2001-2003 років фактично здійснювалося фінансування по 2464 об´єктах, з них 1204 об´єкти фінансувались у розмірі до 0,1 млн. грн. (48,8 відс.); 940 об´єктів - від 0,1 до 0,5 млн. грн. (38,2); 170 об´єктів - від 0,5 млн. грн. до 1 млн. грн. (6,9); 150 об´єктів - більше 1 млн. грн. (6,1 відс.), див. діаграму 2.

Діаграма 2. Розподіл державних централізованих капітальних вкладень

Наведені показники фінансування свідчать про значне розпорошення коштів, спрямованих у 2001-2003 роках на фінансування державних централізованих капвкладень.

За рахунок державних централізованих капвкладень у 2001-2002 роках за кодами економічної класифікації видатків "Надання кредитів підприємствам, установам, організаціям" та "Надання інших внутрішніх кредитів" профінансовано, відповідно, 1 млн. грн. та 1,4 млн. грн., однак кредитні договори між Мінфіном і позичальниками не укладалися. Отже, замовникам (підприємствам недержавної форми власності) бюджетні кошти надавались на безповоротній основі.

Міноборони у 2001 році профінансовані видатки за кодом економічної класифікації видатків 1170 "Дослідження і розробки, державні програми " у сумі 4,0 млн. гривень. Проте, відповідно до вимог наказу Мінфіну 27.12.2001 № 604 "Про бюджетну класифікацію та її запровадження" і роз´яснень Держказначейства України (лист від 18.01.2002 № 07-07/92-353), за цим кодом економічної класифікації можуть здійснюватися лише поточні видатки. Також, у 2001 році Міноборони та Головному управлінню розвідки Міноборони профінансовано видатки за кодом економічної класифікації 1150 в сумі 20,5 млн. грн., які відносяться до категорії поточних видатків. Незважаючи на те, що державні централізовані капвкладення затверджені законами України про Державний бюджет України на 2001 та 2002 роки, як капітальні видатки, Міністерством фінансів доведено Міністерству оборони та Головному управлінню розвідки Міноборони бюджетні асигнування на поточні видатки у загальній сумі 27,3 млн. грн., з яких профінансовано 24,5 млн. гривень.

Механізм спрямування бюджетних коштів відповідно до Положення про фінансування, затвердженого спільним наказом Мінекономіки, Мінфіну та Держбуду від 23.09.96 № 127/201/173 (п. 4.1), передбачає направлення бюджетних коштів замовникам1 за планами фінансування. Однак на регіональному рівні здійснювалося перерахування державних централізованих капвкладень в розрізі розпорядників нижчого рівня суб´єктам господарювання, які не є бюджетними установами, тобто, без дотримання цих вимог.

1 Ст. 1 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" визначено, що замовник - це розпорядник державних коштів, а ст. 2 п. 16 Бюджетного кодексу України визначено, що розпорядниками бюджетних коштів є бюджетні установи.

Органи Держказначейства у Кіровоградській, Миколаївській та Чернівецькій областях перераховували кошти державних централізованих капвкладень замовникам будівництва об´єктів газифікації - товариствам з обмеженою відповідальністю, акціонерним товариствам, сільським спілкам. Так, у Миколаївській області по об´єкту "Міжселищний газопровід від с. Рівне до с. Парутино" розпорядником коштів визначено ЗАТ "Ольвія" (0,07 млн. грн.); у Чернівецькій - замовником будівництва газопроводу до с. Клішківці є ТОВ "Мир" (0,6 млн. грн.), а газопроводу до с. Керстенці - ТОВ "Зоря" (0,07 млн. грн.); у Кіровоградській - КП "Кіровоградводоканал" (0,5 млн. гривень).

Враховуючи, що зазначені суб´єкти господарювання не були бюджетними установами, вони не могли бути і розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня, а лише їх одержувачами, за умови уповноваження органами виконавчої влади на виконання загальнодержавної програми. Однак відповідної загальнодержавної програми газифікації не існує. У такій ситуації кошти, які отримали ці одержувачі, є, по суті, фінансовою підтримкою.

Мали місце випадки, коли розпорядники коштів нижчого рівня не були підпорядковані і їх діяльність не координувалась головними розпорядниками коштів, чим порушено вимоги п.п. 7, 8 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228. Розподіл коштів між розпорядниками нижчого рівня здійснювався без урахування галузевої належності та віднесення їх до відповідної сфери управління. В результаті цього створилась ситуація безконтрольності та відсутності чітко визначеної юридичної особи, відповідальної за виконання конкретної бюджетної програми.

Рух коштів державних централізованих капвкладень здійснювався через "ланку транзитного проходження" декількох балансових рахунків фінансового управління облдержадміністрацій та інших управлінь (капітального будівництва, сільського господарства тощо), а лише потім кошти надходили на особові рахунки безпосередніх розпорядників коштів.

Фінансування державних централізованих капітальних вкладень здійснювалося безсистемно, несвоєчасно та не в повному обсязі, непропорційно, без дотримання принципу справедливості і неупередженості, що зумовило ряд негативних наслідків. А саме: недофінансування спричинило зростання бюджетної заборгованості, затягування термінів виконання робіт та, в кінцевому результаті, збільшення вартості будівництва і необхідності залучення додаткових фінансових ресурсів; зумовило несвоєчасне введення об´єктів у експлуатацію та ріст обсягів незавершеного будівництва.

Крім цього, недостатність фінансування, поряд із безсистемним плануванням, призводила до того, що об´єкти незавершеного будівництва, які не будувались по декілька років, так звані "довгобуди", руйнувались під впливом атмосферних явищ та з плином часу, розкрадались, потребували додаткових коштів для їх консервації та охорони, а також додаткових капіталовкладень для коригування кошторисної документації і відновлення раніше виконаних робіт.

Контроль за відповідністю платежів узятим зобов´язанням та бюджетним асигнуванням відповідно до ст. 112 Бюджетного кодексу України здійсню­ється органами Держказначейства в регіонах. Однак, в порушення вимог Бюджетного кодексу України, а також п.п. 8, 10 Порядку державного фінансування капітального будівництва та п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 08.09.97 № 995, органи Держказначейства у Миколаївській, Кіровоградській, Черкаській та Чернівецькій областях1 здійснювали фінансування видатків без наявності погоджених і затверджених у встановленому порядку відповідних документів (титулів на виконання проектно-вишукувальних робіт, титулів перехідної будови, дозволів на будівництво, затвердженої проектно-кошторисної документації тощо), не призупиняли процес фінансування та не інформували про такий стан місцеві органи влади. Зазначене свідчить про недостатній рівень контролю з боку органів Держказначейства за дотриманням бюджетного законодавства при використанні коштів держбюджету та за відповідністю платежів узятим зобов´язанням і бюджетним асигнуванням.

1 Зазначено області, у яких проводилися перевірки. Враховуючи дані отриманих інформацій, аналогічна ситуація має місце і в інших регіонах.


Законність та цільове використання
державних централізованих капітальних вкладень

Державні централізовані капітальні вкладення - це кошти, які спрямовуються на створення та відновлення основних фондів і ефективність їх використання визначається досягненням основної мети - введення об´єктів у експлуатацію. Державні інвестиції у 2001-2003 роках використовувались на здійснення наступних заходів: виготовлення проектно-кошторисної документації - 140,2 млн. грн.; коригування проектно-кошторисної документації - 5,9 млн. грн.; виконання будівельно-монтажних робіт - 494 млн. грн.; придбання обладнання та інших предметів - 124,1 млн. гривень.

З викладеного можна зробити висновок, що, в цілому по Україні, кошти в сумі 5,9 млн. грн. використано на повторне коригування раніше виготовленої документації без висновків державної експертизи, тобто, неефективно. Через безсистемність фінансування та недотримання нормативних термінів виконання робіт протягом тривалого часу об´єкти не будувалися. Зміни технічних, технологічних та економічних показників і критеріїв зумовили необхідність коригування проектів та повторних фінансових вкладень. Наприклад, у Кіровоградській області в 2001 році на коригування проектів по 22 об´єктах використано 0,1 млн. грн., у 2002 році по 28 об´єктах - 0,4 млн. грн., у 2003 році по 14 об´єктах - 0,2 млн. грн., у Миколаївській області на ці цілі у 2003 році використано майже 0,1 млн. гривень.

Впродовж 2001-2003 років за рахунок централізованих капвкладень виконано робіт на суму 810,6 млн. гривень. Незабезпечення фінансування у повному обсязі і зумовило виникнення, станом на 01.01.2004, заборгованості замовників перед будівельними організаціями. Так, роботи з будівництва об´єктів газопостачання у сільській місцевості виконано на загальну суму 60,3 млн. грн., а профінансовано в сумі 49,3 млн. гривень. В результаті, станом на 01.01.2004 утворилась заборгованість замовників лише перед виконавцями робіт з газифікації в загальній сумі 11 млн. гривень.

За рахунок державних централізованих капвкладень здійснено наступні заходи загальнодержавного значення: введено в дію 11,2 тис. кв. метрів адмінбудинку Конституційного Суду; 5 тис. кв. метрів корпусу інформаційно-обчислювального центру Міністерства фінансів. Введено в дію першу в Європі лабораторію з вирощування шкіри людини в опіковому центрі Інституту невідкладної і відновної хірургії; будинок Посольства Узбекистану - 2,8 тис. кв. метрів; проведено комплекс заходів щодо укріплення державного кордону, побудовано Будинок правосуддя в смт. Гоща Рівненської області площею 420 кв. метрів. Використано на відтворення комплексу Михайлівського монастиря 1,5 млн. грн. і Успенського собору Києво-Печерського заповідника - 1,5 млн. грн.; на інженерний захист Лівадійського комплексу у м. Ялта - 1,8 млн. грн.; ліквідацію аварійного стану та ремонтно-реставраційні роботи палацу Потоцьких у м. Львові - 1 млн. грн. тощо.

Для вирішення проблем соціальної сфери в регіонах здійснено такі заходи. У 2001 році прокладено 5 км магістрального Нікопольського водопроводу; у Закарпатській області споруджено 5,7 км дамби на р. Тиса, відновлено 46,6 км дорожнього полотна лісових доріг, 432 п. м мостів та 1,5 тис. п. метра підпірних стінок; введено в дію 52,4 км газопроводів-відводів та 180,7 км газових мереж у сільських населених пунктах. Введено в експлуатацію телевежі і телестудії у м. Новгород-Сіверському Чернігівської області; 67,3 км радіорелейної лінії Сарни-Дубровиця-Зарічне Рівненської області; 2 школи у Полтавській та Кіровоградській областях. Продовжувалося спорудження метрополітенів у містах Києві, Дніпропетровську, Харкові та Донецьку. У 2002 році введено в дію 177,1 км газових мереж, 1,1 кілометра водопровідних мереж, дев´ять шкіл у селах Чернівецької, Чернігівської, Івано-Франківської, Вінницької, Донецької та Чернігівської областей. У 2003 році продовжувалися заходи проти­паводкового захисту р. Тиса Закарпатської області; придбано обладнання для діагностичного центру в м. Полтаві; виготовлено проектно-кошторисну документацію та здійснювалось будівництво автотранспортної магістралі через р. Дніпро в м. Запоріжжя; частково профінансовано будівництво електричної підстанції в с. Тетерівка Житомирської області, поліклініки у м. Рівне; розширення онкодиспансеру в м. Львові та інше.

Незважаючи на здійснення вищевикладених заходів, не досягнуто очікуваного ефекту від використання державних централізованих капітальних вкладень, оскільки стан введення об´єктів у експлуатацію залишається на низькому рівні.

У 2001-2003 роках передбачалося ввести в експлуатацію 1,7 тис. об´єктів, фактично введено 272 об´єкти або лише 15 відсотків. У 2001-2002 роках однією з причин незавершення будівництва було незабезпечення повноти фінансування. У 2003 році планувалося ввести в дію 37 об´єктів. Однак, фактично введено в дію лише шість об´єктів. Тобто, у 2003 році не завершено будівництво і не введено в експлуатацію 31 будову з передбачених 37, при тому, що заплановані видатки по цих об´єктах у загальній сумі 92,1 млн. грн. профінансовані у повному обсязі.

Отже, в процесі використання державних централізованих капітальних вкладень у 2001-2003 роках не дотримувались вимоги п. 6 ст. 7 Бюджетного кодексу України щодо принципу ефективності, який передбачає досягнення запланованих цілей та максимального результату.

Найгірше складалась ситуація щодо введення у експлуатацію об´єктів газифікації. Із запланованих до введення в дію 635 об´єктів газових мереж довжиною 3,1 тис. кілометрів фактично введено лише 100 довжиною 0,5 тис. кілометрів. Не завершено будівництво 535 об´єктів довжиною 2,6 тис. кілометрів. Фактичні видатки в сумі 49,3 млн. грн. (52,1 відс. від запланованих) не забезпечили досягнення кінцевої мети, на яку вони були спрямовані. Такий стан справ зумовили наступні фактори:

  • на етапі планування - включення об´єктів до переліків без аналізу доцільності їх фінансування, без урахування пріоритетності та обсягів вже виконаних робіт, тобто, високого рівня будівельної готовності об´єктів та розпорошення коштів по об´єктах (передбачення незначних сум фінансування - від 30 до 50 тис. грн.);

  • на етапі фінансування - несвоєчасне та неповне фінансування, що призводило до невиконання планових обсягів робіт, непропорційність фінансування; неспрямування коштів у першочерговому порядку на завершення пускових об´єктів призводило до зростання обсягів незавершеного будівництва;

  • на етапі контролю центральні та місцеві органи влади не здійснювали моніторинг стану освоєння державних централізованих капвкладень, контроль за додержанням строків будівництва об´єктів.

Для поліпшення ситуації та впорядкування будівництва об´єктів газопостачання сільських населених пунктів відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30.12.97 № 1480 "Про впорядкування будівництва об´єктів газопостачання сільських населених пунктів", визначено, що з 1998 року функції замовника будівництва газопроводів-відводів до сільських населених пунктів були покладені на Міністерство палива та енергетики України1 та доручено Мінекономіки і Мінфіну передбачати для нього щорічно державні капвкладення на ці заходи. Фактично, Мінпаливенерго не виступало замовником по жодному з вищезазначених об´єктів, державні централізовані капвкладення йому не передбачалися. Мінпаливенерго також не приймало участі у визначенні переліку газопроводів-відводів з високим рівнем будівельної готовності, спорудження яких фінансувалось у першочерговому порядку, хоча його участь в управлінні інвестиційним процесом у сфері газифікації передбачена Положенням про Міністерство. В результаті, ніхто не відповідав за виконання цієї бюджетної програми та безсистемність спорудження мереж газопостачання.

1 Колишній Державний комітет нафтової, газової та нафтопереробної промисловості України, який згодом, відповідно до Указу Президента України від 14.04.2000 № 598/2000, реорганізовано у Міністерство палива та енергетики України.

На регіональному рівні також відсутній системний підхід до питання спорудження об´єктів системи газопостачання в сільській місцевості. Так, у Кіровоградській, Миколаївській, Чернівецькій та Черкаській областях управління палива та енергетики не володіли даним питанням, і, як наслідок, Програми газифікації та генеральні схеми будівництва магістральних газопроводів, газопроводів - відводів високого тиску та розподільчих мереж, які затверджувалися ще у 90-і роки, застарілі, не відповідали сучасним вимогам і потребували коригування, а у Кіровоградській області зазначена Програма та генеральні схеми взагалі відсутні. В областях не дотримувались вимог постанови Кабінету Міністрів України від 30.12.97 № 1480 щодо будівництва нових газових мереж за наявності технічної можливості підключення до діючих газопроводів. У Черкаській області підведено газопровід до сіл Будище та Дашуківка - 3,4 км, який нікуди не підключений через відсутність газопроводу високого тиску, для його добудови (7 км) необхідно 2,5 млн. гривень.

Викладене свідчить про непослідовний підхід до питання газифікації в сільській місцевості. Відсутність єдиного замовника призвела до формування переліків об´єктів без урахування рівня готовності та технічних умов. Доцільним є розроблення Державної програми газифікації, коригування генеральної схеми будівництва магістральних газопроводів відповідно до сучасних вимог. Питання газифікації у сільській місцевості потребує комплексного вирішення на державному рівні.


Дотримання державних будівельних норм

Вибірковою перевіркою титулів будов, планів організації будівництва, договорів, кошторисів та актів приймання виконаних робіт встановлено ряд порушень державних будівельних норм та законодавства у сфері будівництва. А саме: на 104 будовах титули відсутні; по 532 об´єктах немає титулів на виконання проектно-вишукувальних робіт1; плани організації будівництва відсутні на всіх перевірених об´єктах.

1 Дані наведено в цілому по Україні по об´єктах, замовниками яких є облдержадміністрації, на підставі аналізу матеріалів, отриманих від облдержадміністрацій.

Замовники не дотримувались процедури затвердження і погодження титулів будов: титули 96 об´єктів (кошторисною вартістю від 5 до 15 млн. грн.) та 26 будов невиробничого призначення (вартістю понад 15 млн. грн.) не затверджені міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади та не погоджені з Мінекономіки. Титули восьми будов виробничого призначення (кошторисною вартістю понад 15 млн. грн.) не затверджені Кабінетом Міністрів України. Зокрема, "Реконструкція автодорожньої частини - двоярусний міст через р. Дніпро" (кошторисна вартість об´єкту - 71,5 млн. грн.), "Суміщений мостовий перехід через р. Дніпро" (156,5 млн. грн.), "Перша черга метрополітену у м. Донецьку, перший пусковий комплекс" (780,3 млн. грн.), "Підприємство промислової переробки побутових відходів" (18,1 млн. грн.), III черга метрополітену (603,8 млн. грн.) та "Будинок Держпром" (158,5 млн. грн.) у м. Харкові тощо. Через відсутність титулів будов, затверджених у встановленому порядку, не визначені джерела фінансування на весь період будівництва, внаслідок чого відсутні гарантії завершення будівництва і введення об´єктів в експлуатацію.

Без наявності рішень про відведення земельної ділянки провадилось будівництво 289 об´єктів, зокрема, у Київській області "Житлові будинки у м. Березань" (вартістю 0,6 млн. грн., виконано робіт на 0,1 млн. грн.), у Дніпропетровській: "І черга водопостачання Кривбасу" (вартість 18,2 млн. грн., виконано - 1,1 млн. грн.) та інші.

Виконання будівельних робіт на 366 будовах здійснювалося без дозволу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю, в порушення п. 1.1. Положення про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженого наказом Держбуду від 05.12.2000 № 273. Однією з причин такого стану є складність процедури отримання дозволу та низький розмір штрафу за будівництво без цього дозволу, тому масовим є самовільне будівництво та узаконення після завершення і сплати мізерного штрафу.

По 503 будовах відсутня передпроектна документація, чим порушено п. 2 Порядку затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 № 483. По 44 будовах проектно-кошторисна документація не затверджена, а по 191 об´єкту відсутні позитивні висновки комплексної державної експертизи.

Крім того, встановлені непоодинокі випадки перевищення тримісячного терміну надання авансу, чим порушено вимоги п. 19 Порядку державного фінансування капітального будівництва, що свідчить про фактичне безвідсоткове кредитування підрядників-комерційних структур за рахунок коштів держбюджету. Так, по чотирьох об´єктах, замовником яких виступало управління капітального будівництва Черкаської облдержадміністрації, з порушенням вищезазначених вимог використано 0,1 млн. гривень. Управлінням капітального будівництва Кіровоградської облдержадміністрації перераховано підрядникам аванс понад граничний 30-відсотковий обсяг у загальній сумі 0,4 млн. гривень.

При укладанні контрактів на виконання будівельно-монтажних робіт: не визначались терміни дії контракту та строки виконання робіт; не передбачалась відповідальність сторін; відсутні умови здачі і приймання робіт та гарантійні строки приймання об´єкту; додатковими угодами змінювалась вартість без зазначення відповідних підстав.

Договірні ціни при укладанні угод між замовниками і підрядниками, в основному, встановлювалися без визначення їх типу або застосовувалися, здебільшого, динамічні договірні ціни. Формальний підхід до визначення договірної ціни, погодження замовниками "договірної динамічної ціни", а не "твердої" чи "періодичної", в кінцевому результаті, призводило до збільшення тендерної ціни та зростання вартості робіт.

Розрахунок середньої вартості будівельної продукції здійснюється Держбудом України на підставі даних регіональних управлінь капітального будівництва, які, враховуючи обмеженість інформації, що використовується1, не висвітлюють фактичну опосередковану вартість цієї продукції, що складається у конкретному регіоні. На регіональному рівні не здійснюється моніторинг цін і не розраховується їх середньорегіональний рівень.

1 До уваги приймаються лише ціни, зазначені у рахунках, отриманих на оплату за будматеріали, які закуповувались управліннями капітального будівництва.

Проведеними перевірками в чотирьох регіонах встановлено, що, з порушенням Державних будівельних норм, використано державні централізовані капвкладення на загальну суму 4 млн. грн., з них: у Чернівецькій - 1,9 млн. грн., у Кіровоградській - 1 млн. грн., у Черкаській - 0,9 млн. грн. та у Миколаївській областях - 0,2 млн. гривень.

Таким чином, державні централізовані капітальні вкладення використовувались з порушенням вимог Державних будівельних норм в частині затвердження титулів будов, проектно-кошторисної документації, наявності позитивного висновку комплексної Державної інвестиційної експертизи та дозволу інспекції державного архітектурно-будівельного контролю. Це свідчить про низький рівень відповідаль­ності замовників, відсутність належного контролю за реалізацією проектів будівництва із залученням коштів держбюджету у сфері будівництва з боку центральних та місцевих органів виконавчої влади.

Встановлені під час перевірки дотримання законодавства про державні закупівлі порушення вказують на формальний підхід замовників до застосування процедури державних закупівель, ігнорування принципів прозорості процедур. Причиною допущених порушень є відсутність єдиних тендерних комітетів у головних розпорядників коштів, безвідповідальність замовників та недостатній рівень контролю з боку Мінекономіки, як уповноваженого органу у сфері державних закупівель.

Відповідно до рішень обласних рад та розпоряджень облдержадміністрацій протягом 2001-2003 років державні закупівлі за рахунок державних централізованих капвкладень здійснювали тендерні комітети розпорядників коштів нижчого рівня. Взагалі не були створені тендерні комітети у таких (перевірених) розпорядників коштів: головному управлінні сільського господарства Чернівецької облдержадміністрації, Чернівецькій міській раді; головному управлінні сільського господарства Черкаської облдерж­адміністрації, державному комунальному підприємстві "Черкасиінвестбуд".

Найбільш поширеними порушеннями вимог Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 22.02.2000 № 1490-ІІІ були здійснення закупівель без оголошень у бюлетені "Вісник державних закупівель" (Кіровоградська та Чернівецька області); розподіл предмету закупівлі на частини з метою уникнення погодження застосування процедури торгів з обмеженою участю з уповноваженим органом (Кіровоградська та Черкаська області). Практично в усіх звітах про результати торгів відсутні критерії порівняння та оцінки тендерних пропозицій і визначення переможця процедури закупівлі; у разі відхилення окремих або всіх тендерних пропозицій не обґрунтовані підстави відхилення; не наводились причини і обставини, якими керувався замовник торгів під час обрання процедури закупівлі; в усіх випадках відсутні розрахунки ціни кожної тендерної пропозиції по конкретному об´єкту; переможцям торгів та їх учасникам своєчасно не надсилалися повідомлення про акцепт тендерних пропозицій та визначення переможців.

З порушенням вимог Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" за період 2001-2003 роки у перевірених областях використано державні централізовані капвкладення на загальну суму 9,3 млн. грн., з них: у Черкаській - 3,7 млн. грн., у Чернівецькій - 3,7 млн. грн., у Кіровоградській - 1,9 млн. гривень.

Архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекцією Держархбудконтролю Держбуду України відповідно до Закону України "Про архітектурну діяльність", якою щорічно проводилось понад 50 тис. перевірок і кожною другою виявляються численні порушення у сфері містобудування. Колегією Держбуду України від 19.09.2003 № 69, з метою підвищення ефективності архітектурно-будівельного контролю, прийнято рішення щодо створення єдиної системи органів містобудування, архітектури та інспекцій архітектурно-будівельного контролю і перед­бачалося врахувати це при підготовці законопроекту. Проте законопроект про здійснення архітектурно-будівельного контролю до цього часу не підготовлено, а єдина система органів містобудування та архітектури не створена.


Аналіз стану незавершеного будівництва

За даними Державного комітету статистики України станом на 01.07.2002 налічувалося 21,3 тис. об´єктів незавершеного будівництва всіх форм власності та 7,9 тис. інженерних споруд, з них будівництво здійснювалося лише на 4,1 тис. будівель та 2,5 тис. інженерних споруд. Кошторисна вартість об´єктів, замовником яких є обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, складала близько 13 млрд. грн., для їх завершення необхідно майже 8 млрд. гривень1.

1 За даними обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, надісланими на запит Рахункової палати.

На державному рівні здійснювались заходи щодо стимулювання скорочення обсягів незавершеного будівництва. На виконання доручення Кабінету Міністрів України від 19.07.99 № 19714/10 Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями розроблені регіональні програми завершення недобудованих об´єктів. Однак такі об´єкти не розмежовані за формами власності. На державному рівні не здійснюється моніторинг стану незавершеного будівництва в цілому та по об´єктах державної власності. На регіональному рівні (в Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, міських та районних державних адміністраціях) також відсутня достовірна і вичерпна інформація щодо реального стану об´єктів незавершеного будівництва.

Станом на 01.01.2004 в регіонах України нараховувалось 735 об´єктів незавершеного будівництва (замовники - облдержадміністрації), які фінансувались протягом 2001-2003 років за рахунок державних централізованих капітальних вкладень (див. діаграму 3). За три роки їх кількість зросла на 129 (на 01.01.2001 обліковувалось 606 об´єктів).

Діаграма 3. Структура незавершеного будівництва станом на 01.01.2004 року

Найбільша кількість об´єктів незавершеного будівництва у Кіровоградській області - 94, Миколаївській - 52, Тернопільській - 46, Хмельницькій області - 54. Основну питому вагу серед них займають об´єкти соціальної інфраструктури, а саме: газопроводи-відводи і газові мережі у сільській місцевості, а також заклади освіти.

Зростання обсягів незавершеного будівництва відбувається внаслідок щорічного початку будівництва нових об´єктів за відсутності техніко-економічних обґрунтувань щодо доцільності та необхідності їх спорудження, в умовах незавершення попередніх. Так, за 2001-2003 роки розпочато будівництво близько 500 нових об´єктів. Натомість припинено фінансування понад 800 будов.

Не прийнято рішення щодо продовження будівництва по 41 об´єкту соціального призначення, при тому, що обсяг коштів, вкладених у їх будівництво, становить 128,7 млн. гривень. Зокрема: Дніпропетровська область - будівництво Радушанського водогону, м. Кривий Ріг, кошторисна вартість - 18,2 млн. грн., освоєно 11,3 млн. грн., для завершення необхідно 6,9 млн. грн., готовність - 74 відс.; у Запорізькій області не прийнято рішення щодо семи об´єктів газифікації, на будівництво яких протягом 2001-2003 років було виділено 2,4 млн. грн., а для завершення необхідно ще 3 млн. грн.; у Миколаївській області - щодо 15 об´єктів, зокрема: реконструкція насосної станції, м. Миколаїв (розпочато у 1996 році, готовність - 6 відс., вартість - 23,3 млн. грн., для завершення необхідно 21,8 млн. грн.; школа у с. Мазурове, вартість - 4,9 млн. грн., готовність - 48 відс.; лікарні у смт. Березанка, готовність - 21 відс., кошторисна вартість - 2,1 млн. грн.; школа у смт. Каланчак (Херсонська обл.), будується з 1991 року, готовність - 55 відс., освоєно 4,1 млн. грн., необхідно для завершення будівництва - 3,4 млн. грн.; школа у смт. Анютине, будівництво припинено у 2002 році, кошторисна вартість - 4,7 млн. грн., освоєно - 2,7 млн. грн., готовність - 80 відс.; спецшкола-інтернат смт. Н.Ушиця (Хмельницька обл.), яке ведеться з 1992 року, готовність - 76 відс., освоєно 1,7 млн. грн., потреба у фінансуванні - 4,4 млн. гривень.

Найбільш гострою залишається проблема завершення будівництва капітало­ємних об´єктів, оскільки вони потребують значних капітальних вкладень, а джерела подальшого їх фінансування не визначені. Наприклад: перша черга метрополітену у м. Донецьк (будується з 1991 року, кошторисна вартість - 780,3 млн. грн., освоєно 119,7 млн. грн.); кар´єр "Розріз Костянтинівський" у Кіровоградській області (будується з 1986 року, кошторисна вартість - 2,6 млрд. грн., готовність - 68,3 відс.,); міст через р. П.Буг у Миколаївській області (кошторисна вартість - 1,1 млрд. грн., виготовлено лише проектну документацію); третя черга метрополітену у м. Харків, (будується з 1992 року, кошторисна вартість - 603,8 млн. грн., за рахунок централізованих капвкладень у 2001-2002 роках профінансовано 13,5 млн. грн., у 2003 році за рахунок субвенції з держбюджету - 6,8 млн. гривень).

Аналіз джерел фінансування об´єктів незавершеного будівництва свідчить про те, що спостерігається тенденція зменшення питомої ваги державних централізованих капітальних вкладень в загальному обсязі капітальних видатків (див. діаграму 4).

Поряд із зменшенням державних централізованих капвкладень простежується тенденція щодо збільшення обсягу наданих субвенцій на інвестиційні проекти1. На їх будівництво також залучалися кошти місцевих бюджетів та інші джерела фінансування.

1 Фактично, у 2003 році на 1083 об´єкти виділено 225 млн. грн. субвенції на інвестиційні проекти. У 2004 році заплановано виділити 670,2 млн. грн. за рахунок субвенцій.

Діаграма 4. Аналіз джерел фінансування об´єктів незавершеного будівництва

Проблема незавершеного будівництва вирішується за рахунок різних джерел, однак переважною є питома вага коштів Державного бюджету України - 60 відсотків. При цьому мали місце випадки, коли на одні і ті ж об´єкти спрямовувалися кошти з декількох джерел держбюджету, а саме: державних централізованих капітальних вкладень, різних субвенцій та резервного фонду Кабінету Міністрів України. Зокрема, у 2001 році на "Відтворення інтер´єрів Успенського собору Києво-Печерського заповід­ника" виділено 1,5 млн. грн. централізованих капвкладень та 3,5 млн. грн. субвенції; на "Автодорожній перехід греблі ДніпроГЕС" (Запорізька обл.). виділено 0,4 млн. грн. централізованих капвкладень та 1 млн. грн. з резервного фонду Кабінету Міністрів України; на очисні споруди м. Шепетівка (Хмельницька обл.) виділено 0,2 млн. грн. централізованих капвкладень та 0,2 млн. грн. в порядку фінансування окремих програм.

Таким чином, на державному та регіональному рівнях не розроблено програми чітких дій, спрямованих на комплексне вирішення проблеми незавершеного будівництва, яке має тенденцію до зростання. У такій ситуації припинення фінансування об´єктів, що будувалися у попередні роки, та щорічне включення до планів (переліків) капітального будівництва нових, свідчить про відсутність належного підходу до вирішення цієї проблеми та розпорошення бюджетних коштів. Необхідним є проведення суцільної інвентаризації об´єктів незавершеного будівництва, розмежування їх за формами власності, визначення об´єктів, які мають стратегічне значення для держави та конкретного регіону, а також джерел фінансування їх добудови; визначення об´єктів, які можуть бути приватизовані, і таких, які підлягають консервації чи списанню.


Приватизація об´єктів незавершеного будівництва

Протягом 2001-2003 років в цілому по Україні приватизовано 967 об´єктів незавершеного будівництва, які фінансувалися із залученням державних централізованих капвкладень1. Найбільше об´єктів приватизовано у: Донецькій - 89 відс., Вінницькій - 75 відс., Львівській - 75 відс., Київській - 61 відс., Сумській - 46 відс. та Чернігівській областях - 51 відсоток. Відчужуються, в основному, об´єкти з високим ступенем готовності та ті, будівництво яких припинено нещодавно. Досить привабливими для придбання є будови навіть з незначним ступенем готовності, розташовані на морському узбережжі Криму, Миколаївської, Одеської та Херсонської областей. При цьому третину приватизованих на цих територіях об´єктів було здійснено за методом зниження ціни лота.

1 Аналіз стану приватизації здійснено за даними Фонду державного майна України.

За отриманою інформацією, у регіональних відділеннях Фонду Держмайна України по 450 об´єктах відсутні дані щодо балансової вартості з урахуванням індексації, а по такій же кількості взагалі немає відомостей про балансову вартість об´єктів незавершеного будівництва, які приватизовані. Так, по Донецькій області дані щодо балансової вартості об´єктів відсутні по 17 з 89 об´єктів, Херсонській - 12 з 24, Миколаївській - 13 із 36. По Львівській області балансова вартість з урахуванням індексації по жодному з об´єктів незавершеного будівництва з урахуванням індексації не зазначена.

Незважаючи на те, що на необхідність забезпечення відповідності ціни продажу об´єктів приватизації їх ринковій вартості зверталась увага у постанові Верховної Ради України "Про звіт Фонду державного майна України про виконання Державної програми приватизації на 1999 рік" від 19.10.2000 № 2049-III, протягом 2001-2003 років майже 300 недобудованих об´єктів продано за ціною, яка, в середньому, у 3,8 раза є нижчою від їх балансової вартості (без урахування індексації), внаслідок чого не повернуто фактичні витрати на спорудження цих об´єктів на загальну суму понад 37 млн. гривень. З урахуванням індексації балансової вартості відчужених будов різниця ціни продажу і фактичних витрат досягне 3 млрд. гривень.

Наприклад: піонерський табір у м. Ялта балансовою вартістю 1,7 млн. грн. (з урахуванням індексації) приватизовано за 52,6 тис. грн.; аналогічно, табір відпочинку в с. Янтарне (АР Крим) вартістю 0,8 млн. грн., - за 400 грн.; пансіонат у м. Судак (АР Крим) вартістю 34 млн. грн. - за 0,5 млн. грн.; спортивно-реабілітаційний центр у Херсонській області, вартістю 48 млн. грн. - за 0,1 млн. грн.; базу відпочину в Івано-Франківській області, вартістю 1,2 млн. грн. - за 77 тис. гривень. Піонерський табір у м. Алушта, балансовою вартістю 0,8 млн. грн., без урахування індексації, приватизовано за 22,3 тис. гривень.

Серед приватизованих є чимало будов з високим ступенем будівельної готовності, зокрема: пансіонат "Криворіжсталь" у м. Ялта (75 відс.), санаторний комплекс "Мрія" у м. Ялта (90 відс.), перша черга пансіонату для батьків з дітьми Українського НДІ курортології у м. Євпаторія (50 відс.), споруда обласного музичного театру у м. Кіровограді готовністю понад 70 відс., водогін "Дніпро-Кіровоград" готовністю 68 відс. продано під розбирання та інші.

Однією з причин, що зумовили відчуження недобудованих об´єктів за ціною, нижчою від фактичних витрат на їх будівництво, є недосконалість нормативно-правового забезпечення питань приватизації об´єктів незавершеного будівництва в частині конкретизації механізму розрахунку вартості цих об´єктів з урахуванням фактичних витрат на їх будівництво.

Так, відповідно до ст. 9 Закону України "Про особливості приватизації об´єктів незавершеного будівництва" від 14.09.2000 № 1953 (із змінами і доповненнями), вартість об´єктів незавершеного будівництва для продажу на аукціоні, за конкурсом, під розбирання або шляхом викупу, визначається на підставі даних балансу без урахування суми індексації, а в разі відсутності документів, необхідних для проведення оцінки вартості об´єкта незавершеного будівництва, ціна продажу об´єкта може визначатися експертним шляхом. Одночасно Методикою оцінки вартості майна під час приватизації1 затверджено форму розрахунку балансової вартості незавершеного будівництва, що розраховується підприємством, якою передбачається, що на підставі даних про фактичні витрати у грошовій одиниці на момент здійснення витрат та діючих коефіцієнтів інфляції у відповідні періоди, визначається балансова вартість у гривнях на дату оцінки. Причиною такого стану є те, що замовники не забезпечували збереження бухгалтерської та будівельної документації.

1 Затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2000 № 1554.

Неврегульованість питання власності об´єктів, які споруджуються із залученням коштів державного бюджету, є однією з причин, що перешкоджає ефективному вирішенню проблеми незавершеного будівництва. Особливо гостро зазначене питання стосується об´єктів газифікації, які споруджуються за рахунок різних джерел.

Для врегулювання цього питання Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 04.07.2000 № 282-р про утворення господарських товариств для здійснення заходів щодо завершення будівництва об´єктів системи газопостачання в сільській місцевості, і передбачено, що одним із засновників зазначених товариств є концерн "Укргазифікація". У той же час, Фонду держмайна доручено виступити засновником господарських товариств з боку держави та формування державної частки статутних фондів товариств за рахунок державного майна недобудованих об´єктів системи газопостачання.

Однак питання власності на об´єкти газопостачання, які споруджені із залученням коштів державного бюджету, залишається невирішеним. Більшість цих об´єктів рахувалось на балансі експлуатуючих організацій, окремі об´єкти - на балансі управлінь капітального будівництва.

Таким чином, аналізом встановлено:

  • численні порушення вимог бюджетного законодавства при плануванні, фінансуванні та використанні державних централізованих капітальних вкладень, нормативно-правових актів, що регулюють процедуру державних закупівель та державних будівельних норм;

  • недосконалість на державному та регіональному рівнях системи управління, контролю у сфері капітальних вкладень;

  • загострення проблеми незавершенного будівництва;

  • незабезпечення раціонального використання державних централізованих капітальних вкладень;

  • недосягнення головної мети щодо введення об´єктів в експлуатацію;

  • відсутність цілісної нормативно-врегульованої системи надання державних інвестицій у капітальне будівництво;

  • необхідність у розробленні стабільної, прогнозованої стратегічної, державної довгострокової інвестиційної політики у сфері державних капітальних вкладень з визначеними пріоритетами, цілями і завданнями, спрямованими на досягнення конкретного результату.

Негативні наслідки:

Невирішення проблем, що існують у сфері управління державними централізованими капітальними вкладеннями, зумовлює ряд негативних наслідків економічного, соціального та екологічного характеру, а саме:

1. Економічні:

  • порушення принципів справедливості та неупередженості (ст. 7 Бюджетного кодексу України) в ході розподілу та фінансування;

  • неефективне використання державних фінансових ресурсів та створеного за їх рахунок майна;

  • значне перевищення нормативно визначених термінів будівництва та незабезпечення введення об´єктів в експлуатацію у передбачені строки;

  • зростання вартості будівництва "довгобудів" у порівнянні із затвердженою проектно-кошторисною документацією, а також потреба додаткових витрат на консервацію, зберігання об´єктів та їх відновлення і коригування застарілої проектно-кошторисної документації "довгобудів";

  • втрати держави через продаж об´єктів незавершеного будівництва за ціною, нижчою від фактичних витрат, здійснених при спорудженні цих об´єктів;

  • затримка фінансування ускладнила процес освоєння отриманих коштів, своєчасного виконання будівельно-монтажних робіт, негативно вплинула на їх якість і стала причиною постійних залишків невикористаних коштів на рахунках замовників та виконавців робіт.

2. Соціальні:

  • Незабезпечення визначених термінів введення в експлуатацію об´єктів у галузі освіти і охорони здоров´я (30 відс. об´єктів незавершеного будівництва) не дозволяє надавати населенню необхідні послуги медичного та освітнього характеру.

  • Враховуючи, що близько половини незавершеного будівництва є об´єктами газифікації, відсутність фінансування та припинення їх будівництва, в кінцевому результаті, не сприяє поліпшенню умов проживання населення у сільській місцевості і призводить до загострення соціальної напруги.

  • Внаслідок відчуження об´єктів незавершеного будівництва та зміни їх профілю після завершення добудови з боку нових власників, населення втрачає об´єкти соціально-культурного призначення.

3. Екологічні: незабезпечення своєчасного введення в експлуатацію об´єктів водопостачання та водовідведення (10 відс. об´єктів незавершеного будівництва), а також берегоукріплюючих та протизсувних об´єктів, зумовлює невиконання своєчасного і повного комплексу заходів щодо стабілізації екологічної обстановки в регіонах та призводить до негативних соціальних наслідків.


Колегія Рахункової палати, розглянувши матеріали
аналізу, зробила наступні висновки:

  1. Управління коштами Державного бюджету України на державні централізовані капітальні вкладення у 2001-2003 роках здійснювалось Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України і Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України з порушеннями вимог чинного законодавства, не забезпечувалось заплановане введення об´єктів в експлуатацію.

    Відповідно до законів України про Державний бюджет України розподіл державних централізованих капітальних вкладень у 2001-2003 роках проводився за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету, а у 2003 році - з урахуванням також пропозицій народних депутатів. Однак такий підхід не давав можливості впровадження економічного механізму конкурсної оцінки, врахування повною мірою пропозицій регіонів, сконцентрувати ресурси на об´єктах з високим ступенем будівельної готовності.

    Впродовж 2001-2003 років з Державного бюджету України виділено державних централізованих капітальних вкладень на загальну суму
    764,2 млн. грн. (планувалося 1025,9 млн. гривень). З передбачених до завершення 1,7 тис. об´єктів за ці роки фактично введено в експлуатацію лише 272, що становить 15 відсотків.

  2. Розподіл державних централізованих капітальних вкладень здійснювався безсистемно і непослідовно, за відсутності чітких критеріїв їх відбору щодо пріоритетності та термінів введення в дію, не застосовувався принцип надання переваги завершенню розпочатих будов. На державному та регіональному рівнях, в порушення Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.11.99 № 2145, не запроваджено механізм конкурсного відбору інвестиційних проектів, які передбачають залучення коштів державного бюджету.

  3. Міністерством фінансів України, в порушення вимог Закону України "Про інвестиційну діяльність", фінансування державних інвестицій відбувалось без укладання відповідних угод з учасниками інвестиційного процесу.

  4. Кабінет Міністрів України, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України і Державне казначейство України у 2001-2003 роках не забезпечили своєчасного розподілу й фінансування державних централізованих капітальних вкладень, що ускладнило процес освоєння отриманих коштів, призвело до затягування термінів будівництва, проведення будівельно-монтажних робіт у несприятливий період. Не дотримувався принцип справедливості та неупередженості, передбачений ст. 7 Бюджетного кодексу України, в частині пропорційності фінансування розпорядників коштів у розрізі регіонів.

  5. Кабінетом Міністрів України, в порушення вимог Порядку державного фінансування капітального будівництва, до переліку об´єктів було включено видатки з придбання та випуску промислової продукції на загальну суму 43 млн. грн. та на безповоротній основі надано 2,4 млн. грн. суб´єктам недержавної форми власності без укладання кредитних угод.

  6. На державному та регіональному рівнях не здійснювався моніторинг об´єктів незавершеного будівництва, не розроблено програми чітких дій, спрямованих на комплексне вирішення проблеми незавершеного будівництва, яка має тенденцію до загострення. Невизначення джерел фінансування на весь період будівництва, в кінцевому результаті, призводило до розпорошення коштів та зростання загальної кількості "довгобудів", які з часом руйнуються і потребують додаткових фінансових ресурсів для їх консервації, охорони чи добудови.

  7. Відсутній комплексний, системний підхід до вирішення питання газифікації сільських населених пунктів на державному рівні, що зумовило спорудження газових мереж низького тиску без урахування технічних можливостей їх підключення до магістральних газопроводів. Міністерство палива та енергетики України і відповідні управління облдержадміністрацій самоусунулися від реалізації інвестиційної політики у цій сфері. Не врегульовано питання власності на об´єкти газифікації, які споруджені за кошти держбюджету та умови їх експлуатації. Понад 90 відс. об´єктів газифікації є довгобудами. Водночас у 2001-2003 роках розпочато будівництво 92 нових об´єктів. Доцільним є розроблення Державної програми газифікації та коригування генеральної схеми магістральних газопроводів відповідно до сучасних вимог.

  8. Регіональні відділення Фонду державного майна України у ході приватизації об´єктів незавершеного будівництва не дотримувалися вимог постанови Верховної Ради України від 19.10.2000 № 2049-ІІІ в частині забезпечення відповідності ціни продажу об´єктів приватизації їх ринковій вартості. За відсутності даних про фактичні затрати на будівництво та застосування, переважно, методу зниження ціни лота, майже 300 об´єктів незавершеного будівництва продано за ціною, яка у 3,8 раза нижче їх балансової вартості (без урахування індексації), державі не повернуто 37 млн. гривень. З урахуванням індексації їх вартість досягає 3,0 млрд. гривень.

  9. Радою міністрів Автономної Республіки Крим та облдерж­адміністраціями не забезпечено належне виконання функцій замовника на будівництво, яке здійснюється із залученням коштів держбюджету. Мають місце численні випадки недотримання вимог Державних будівельних норм та тендерних процедур. У регіонах, що перевірялися, а саме у Кіровоградській, Миколаївській, Черкаській та Чернівецькій областях, з порушенням Державних будівельних норм, використано 4 млн. грн., а з порушенням тендерного процесу - 9,3 млн. гривень. Формальний підхід до визначення договірної ціни, погодження замовниками переважно "динамічної", а не "твердої" ціни, в кінцевому результаті призводить до збільшення ціни, визначеної під час тендеру та зростання вартості будівництва. Через відсутність титулів будов до початку їх будівництва переважній більшості об´єктів не визначено джерела фінансування на весь період, тому не гарантовано завершення будівництва і введення їх в експлуатацію. По восьми об´єктах, проектно-кошторисна вартість яких перевищує 15 млн. грн., титули будов не затверджені Кабінетом Міністрів України, а по 122 - центральними органами виконавчої влади, з них 26 - не погоджені з Мінекономіки. Будівництво 366 об´єктів здійснюється без наявності відповідних дозволів будівельно-архітектурних інспекцій та у 289 випадках - за відсутності відведення земельної ділянки.

  10. Нормативно-правове забезпечення з питань інвестиційної діяльності у сфері державних централізованих капітальних вкладень потребує удосконалення. Не врегульовано питання власності на об´єкти, споруджені із залученням коштів державного бюджету. Законодавчо не визначено поняття державних і регіональних інвестиційних проектів, порядку і механізму їх реалізації.

  11. Зменшення у Державному бюджеті України обсягів видатків на державні централізовані капітальні вкладення (2001 рік - 360,9 млн. грн., 2002 рік - 490 млн. грн., 2003 рік - 175 млн. грн.), непередбачення їх у державному бюджеті на 2004 рік та заміна на субвенції регіонам спричинило відсутність належних умов забезпечення соціально-економічного розвитку України.

    Відповідно до статей 2, 28, 29, 30 Закону України "Про Рахункову палату" висновки і пропозиції надіслано Кабінету Міністрів України.

Про цей сайт | Адміністратор | Лист до редакції
Розробник ЗАТ "Софтлайн", Україна© Рахункова палата України