28 сiчня 2022    
Пошук
Головна » Архів » Інтерв'ю та авторські публікації працівників РП » 2003 рік
30.09.2003

 

Головань М.М.

Державний фінансовий контроль і його реформування

Проаналізовано ефективність чинної системи державного фінансового контролю в Україні. На підставі здійснених автором досліджень обґрунтовано необхідність формування чіткої та ефективної системи ДФК шляхом прийняття відповідної концепції реформування і закону про державний фінансовий контроль.
____________________________________________________________________________

The author studies efficiency of the existing system of state financial control in Ukraine. Based on the results of researches made by the author, a necessity is substantiated for molding a precise and effective system of state financial control by adopting a relevant concept of reforming and of a law on state financial control.

Державний фінансовий контроль є однією із найважливіших функцій державного управління, значення якої дедалі зростає. Тільки належне використання контролю в управлінні державними фінансовими ресурсами дасть можливість створити необхідні передумови для здійснення в державі ефективної економічної політики. Тому розбудова цілісної системи фінансового контролю є важливим кроком у забезпеченні функціонування системи державної влади й викликає особливе зацікавлення як у теоретичному, так і в практичному плані.

Проте слід зауважити, що в науковому плані питання державного фінансового контролю вивчене і розроблене недостатньо. Це пояснюється тим, що протягом минулих років його роль як елемента єдиної системи державного управління принижувалася, і лише кризовий стан економіки держави та державних фінансів змусив привернути увагу до практики здійснення державного фінансового контролю. Специфічне ставлення до державного фінансового контролю, його недооцінка зумовлені також тим, що він здійснюється у площині переплітання державних, регіональних, корпоративних та індивідуальних інтересів.

Нині в Україні функціонує значна кількість державних органів і служб, які тією чи іншою мірою здійснюють фінансовий контроль. За відсутності чіткої концепції та нормативно-правового поля у сфері державного фінансового контролю з ними, як правило, пов'язують Рахункову палату. Головне контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство, Міністерство фінансів, Державну податкову адміністрацію. Державну митну службу, Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, Національний банк, Фонд державного майна, Агентство з питань банкрутства тощо.

Проте, на нашу думку, логічнішим є віднесення до органів державного фінансового контролю тільки Рахункової палати, Головного контрольно-ревізійного управління та ревізійних служб центральних органів державної влади. Державна податкова адміністрація та Державна митна служба є фіскальними органами і не здійснюють контролю за використанням державних коштів, а, навпаки, потребують контролю за своєю діяльністю, особливо пов'язаною із забезпеченням виконання дохідної частини бюджету. Не здійснюють системного контролю за використанням державної власності й коштів Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Фонд державного майна, Агентство з питань банкрутства. Ці управлінські структури виконують лише окремі специфічні функції контролю і відносити їх до контрольних органів буде неправильним та й немає в цьому потреби. Адже за умов використання такого підходу до контрольних органів треба буде віднести геть усі міністерства й відомства, оскільки вони виконують окремі контрольні функції, не кажучи уже про правоохоронні органи, які навіть наділені повноваженнями щодо призначення ревізій та перевірок.

Сьогодні діяльність контрольних установ здійснюється за відсутності чіткої взаємодії. По суті, державний фінансовий контроль на практиці діє не як єдина система, а існує у формі відокремлених ланок. Останні, як правило, в автономному режимі виконують властиві їм завдання й функції, які визначаються численними законами, указами Президента України, постановами уряду та іншими нормативно-правовими актами. Зрозуміло, що у таких умовах трапляються неузгодженість, дублювання, відсутність взаємодії, а іноді й суперечності. Це насамперед призводить до недостатньої ефективності в діяльності органів фінансового контролю, розпорошення та надмірного витрачання людських і фінансових ресурсів, правового й методологічного хаосу, В результаті одні й ті самі суб'єкти контролю протягом року перевіряються неодноразово, інші - взагалі не контролюються. Отже, чинна система фінансового контролю застаріла, не враховує реалій сьогодення, суперечить принципам побудови демократичної держави і потребує невідкладного, належним чином опрацьованого, якісного реформування.

Питання реформування державного фінансового контролю стало предметом уваги як європейських організацій, що співпрацюють з Україною, так і Президента України та уряду. У 2001 році Кабінет Міністрів України затвердив план організаційних заходів стосовно вдосконалення системи фінансового контролю в Україні. На його виконання розроблено й затверджено Указ Президента України від 25 грудня 2001 року №1251/2001 "Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері". Проте ми вже звикли, що у нас усі добрі наміри чи програми, як правило, здійснюються через кількісні показники. На жаль, досі таку саму ситуацію маємо і в питанні реформування державного фінансового контролю.

Сьогодні існує понад 10 законопроектів, підготовлених народними депутатами, які пропонують тим чи іншим шляхом реформувати систему державного фінансового контролю, та 2 урядових. Як правило, вони зводяться, за своєю суттю, до ролі регламентних документів, які містять перелік і підпорядкування контрольних органів і нормативних актів, що регулюють організацію наявного фінансового контролю в країні, у тому числі у сфері діяльності вищих органів державної влади, в системі місцевого самоврядування, внутрішньовідомчого, комунального та незалежного фінансового контролю, об'єкти перевірки тощо. В окремих випадках запропоновані законопроекти допускають визначення статусу певних контрольних органів, які не базуються на чинному законодавстві, неправомірно відносять до органів фінансового контролю окремі органи виконавчої влади.

Ці проекти законів не визначають належним чином поняття державного фінансового контролю, системи органів фінансового контролю, особливостей його здійснення щодо установ, які утримуються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, загальнодержавних позабюджетних фондів, державних (казенних), акціонерних та приватних підприємств. Не приділено належної уваги юридичному статусу працівників контрольних служб, який би гарантував незалежність від втручання органів влади, захист і гарантії у випадках протиправних дій, спрямованих проти них. Єдине, що об'єднує практично всі законопроекти, це неприховане намагання їхніх авторів вирішити вузьковідомчі інтереси, тобто посилити повноваження одних контрольних органів і принизити повноваження "конкурентів", розв'язати на власну користь Інші питання, які стосуються завдань, повноважень та функцій. Є навіть законопроект, автори якого пропонують визначити головним органом державного фінансового контролю Міністерство фінансів, яке безпосередньо здійснює роботу щодо формування й виконання державного бюджету.

Механічне визначення державного фінансового контролю без урахування його економічної природи та місця у фінансовій системі не дає змоги здійснити якісне його реформування. Якими ж бачаться головні засади реформування державного фінансового контролю? Якщо не брати до уваги суб'єктивних чинників, що безумовно впливали на авторів згаданих законопроектів, то головною об'єктивною причиною, яка не дала можливості підготувати якісний законопроект, був брак чіткої концепції щодо проведення цієї роботи. Тому, на нашу думку, законодавчій роботі у цій сфері має передувати розроблення відповідної концепції, яка б визначала правові й організаційні засади створення цілісної системи державного фінансового контролю, систему контрольних органів, сфери їхньої діяльності, основні завдання й повноваження та порядок взаємодії. До суб'єктів державного фінансового контролю слід віднести тільки органи, які здійснюють безпосередньо контрольні функції: Рахункову палату, Державну контрольно-ревізійну службу й органи відомчого контролю. Завдання і повноваження щодо здійснення окремих специфічних контрольних функцій іншими державними органами (фіскальні органи, Національний банк, спеціальні комісії, агентства тощо) вже визначені або ж мають визначатися окремими законами та іншими нормативними документами і не повинні бути предметом цієї концепції.

Вкрай важливим є визначення завдань і мети державного фінансового контролю, методологічних основ його формування, врахування як накопиченого власного, так і зарубіжного досвіду. На жаль, переважною більшістю авторів законопроектів, окремих фахівців та науковців ця категорія сприймається лише як звичайна перевірка використання бюджетних коштів. Але для забезпечення цього завдання не потрібні надзвичайні зусилля, а лише існування контрольно-ревізійних органів на рівні всіх ланок бюджетної системи. Проте такі примітивні погляди на цьому етапі розвитку держави та її економіки - це шлях у минуле. Ось чому для забезпечення побудови ефективної системи державного фінансового контролю, яка б відповідала стандартам передових демократичних країн, конче потрібне розроблення стратегічного концептуального документа. Це дасть можливість чітко розмежувати завдання і повноваження контрольних органів, усунути дублювання й паралелізм у їхній роботі.

Концепція створення єдиної системи державного фінансового контролю повинна дати чітке поняття категорії державного фінансового контролю, його принципів, системи, завдань, пріоритетів, основних видів і порядку здійснення. Вважаємо за доцільне встановлення обов'язкового періодичного аудиту для всіх суб'єктів підприємницької діяльності й відповідальності аудиторських фірм і безпосередньо аудиторів за об'єктивність і повноту контролю. Так само доцільно визначити правовий статус аудиторського висновку, як документа, і сферу його використання. Стрижнем цієї концепції має стати розподіл державного фінансового контролю на парламентський та урядовий. Безумовно, як законодавча, так і виконавча гілки влади повинні здійснювати контрольні функції. Це відразу зніме причини дискусії останніх років щодо визначення головного органу державного фінансового контролю, дасть можливість послідовно й концептуально удосконалюватися методологічній базі єдиної системи державного фінансового контролю.

На нашу думку, проблема визначення пріоритетності того чи іншого контрольного органу надумана і насамперед виникає через брак чіткого розподілу завдань, повноважень та функцій, їхнього дублювання. Щодо цього цікавим є такий аспект. Наукова думка у фінансовій сфері та практика діяльності уже давно розподілили контроль на три головні форми: попередній, поточний і подальший. Узявши цей критерій за основу у розробленні вищезгаданої концепції, ми матимемо чітке структурування, тому що абсолютна більшість контрольних відомств має свої досить специфічні завдання, чітко визначену сферу діяльності й працює за першими двома формами контролю. Головна проблема виникає при організації подальшого контролю, у розподілі завдань і повноважень між Рахунковою палатою, Головним контрольно-ревізійним управлінням та реанімованим відомчим контролем.

Сьогодні держава має понад 15 тисяч розпорядників і отримувачів бюджетних коштів. В економічній площині держави діє понад 800 тисяч платників податків, із них отримують ті чи інші пільги з оподаткування понад 100 тисяч. Вищеназвані показники свідчать, що поле контрольної діяльності достатнє для всіх контрольних органів. Звісно, для забезпечення елементарного порядку та фінансової дисципліни треба бодай раз на два роки здійснювати перевірку законності, ефективності й цільового використання бюджетних коштів, функціонування й використання державної власності, взаємовідносин платників податків із державою тощо. Тому вважаємо, що головною функцією Державної контрольно-ревізійної служби має стати контроль за законністю, ефективністю й цільовим використанням державних коштів кожним розпорядником бюджетних коштів і їхнім отримувачем.

Складніша ситуація з Рахунковою палатою. Занепокоєння викликає той факт, що в багатьох вищезгаданих законопроектах чітко простежуються намагання принизити роль парламентського контролю взагалі й Рахункової палати зокрема як незалежного конституційного органу державного фінансового контролю. Ігноруються загальноприйняті світові стандарти, основні принципи державного фінансового контролю, проголошені Лімською декларацією, яка була прийнята ще 1977 року на IX Конгресі міжнародної організації вищих органів державного фінансового контролю (INTOSAI), а також положення статутів цієї організації та Європейської організації вищих контрольно-фінансових установ (EUROSAI). Згідно з їхнім статутом повноваження вищої контрольної установи держави повинні бути визначені Конституцією, що є гарантом стабільності.

До речі, Рахункова палата входить до складу цих організацій. Шестирічна практика діяльності такого важливого органу державного фінансового контролю засвідчила, що Рахункова палата не повинна зосереджуватися лише на бюджетних проблемах. Завдання, повноваження та функції Рахункової палати мають принципово відрізнятися від інших державних органів фінансового контролю хоча б тому, що ця інституція, як конституційний орган, перебуває поза виконавчою владою і покликана здійснювати фінансовий контроль за нею від імені Верховної Ради України та в інтересах усіх платників податків, тобто суспільства в цілому. Її діяльність має переорієнтовуватися від контролю за фінансовими потоками до контролю за ефективністю використання бюджетних коштів, як мінімум, а максимум - це визначення ефективності діяльності відповідного міністерства. Тобто результатом перевірки має стати відповідь на питання: як працює та чи інша державна установа, споживаючи кошти, які вона отримує з бюджету ?

Платники податків мають бути упевнені, що кошти, які вони сплачують до державної скарбниці, використовуються не просто за цільовим призначенням, а й ефективно. Тільки в такому разі ми наведемо порядок у сплаті податків і реально й за всіма вимогами доб'ємося дотримання платіжної дисципліни. Таким чином, Рахункова палата має здійснювати насамперед не фінансовий аудит, а аудит ефективності використання державних фінансів та державного майна .

На наш погляд, законопроекти, які стосуються бюджетних питань, від проекту бюджету до інших законопроектів, прийняття яких потребує додаткових бюджетних витрат, а також змін податкового законодавства, повинні проходити експертизу в Рахунковій палаті. Це дасть змогу налагодити ефективну й незалежну експертизу законопроектів у частині фінансових питань. Тим більше, що у Рахункової палати вже є напрацьований досвід експертної та аналітичної роботи у цьому напрямку.

Не повинні залишитися осторонь і питання розроблення пропозицій, що стосуються удосконалення фінансового, бюджетного, податкового та митного законодавств. Із метою забезпечення цілісної системи державного фінансового контролю до сфери повноважень Рахункової палати слід віднести контроль за ефективністю всієї діяльності Національного банку, а не лише виконання його кошторису. Немає сумніву, що повинні зберегтися й окремі функції, які виконуються нині. Зокрема, такі, як контроль за державним боргом, дефіцитом бюджету тощо.

У концепції доцільно врегулювати питання взаємовідносин і взаємодії контрольних органів, закріпити положення про те, що Рахункова палата є найвищим органом державного контролю і здійснює контроль як за доходами, так і видатками Державного бюджету України й має право на перевірки всіх державних інституцій, а Державна контрольно-ревізійна служба забезпечує періодичне проведення ревізій та перевірок, у тому числі й на прохання правоохоронних органів. Водночас контрольні функції тих чи інших структур, що здійснюють державний фінансовий контроль, повинні визначатися спеціальними законами.

Для розроблення концепції треба створити робочу групу, а після завершення роботи документ слід усебічно обговорити на спільній нараді представників контрольних органів із залученням відповідних науковців і затвердити спільним рішенням Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, а, можливо, й указом Президента. Це дасть змогу ще до підготовки та прийняття відповідного законодавчого акта зняти всі неузгодженості й непорозуміння стратегічного характеру й дістати підтримку як законодавчої, так і виконавчої гілок влади.

Лише після розроблення та затвердження концепції буде доцільним перейти до роботи над підготовкою відповідного законопроекту. Як робоча версія пропонується його назва: "Про державний фінансовий контроль". Законопроект доцільно розробити за такою структурою:

  1. Загальні положення. Розділ повинен містити чітке визначення державного фінансового контролю, обґрунтування потреби його існування, види, форми й основні методи його здійснення.

  2. Об'єкти державного фінансового контролю. У розділі мають визначатися об'єкти контролю в розрізі груп.

  3. Органи державного фінансового контролю, їхні повноваження та сфери діяльності. Тут чітко встановлюється статус Рахункової палати, Державної конт рольно-ревізійної служби, ревізійних служб центральних органів виконавчої влади. Особлива увага приділяється розмежуванню сфер їхньої діяльності. Визначається порядок та особливості здійснення фінансового контролю стосовно організацій і установ, що утримуються за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, державних і цільових фондів, а також державних (казенних) господарських організацій, акціонерних і приватних підприємств.

  4. Основні завдання державного фінансового контролю. Деталізуються загальні завдання в розрізі контрольних органів.

  5. Права і обов'язки працівників органів державного фінансового контролю. Окреслюються повноваження, права й обов'язки працівників контрольних служб під час здійснення ними контрольних функцій, незалежність їх від втручання органів влади, державний захист і гарантії у разі протиправних дій.

  6. Координація діяльності та взаємодія контрольних органів. У розділі наводиться механізм координації і узгодження планів роботи, спільних дій тощо. Доцільно передбачити створення Координаційної ради під головуванням Голови Рахункової палати та Апеляційної комісії при ній. Організація і перевірки стану відомчого контролю покладаються на ДКРС.

  7. Організація та здійснення державного фінансового контролю. Текст розділу має розкрити зміст основних принципів контролю: обов'язкова періодичність ревізій, повнота й суцільність перевірок, об'єктивність, відшкодування збитків, відповідальність винних службових осіб за допущені порушення. Крім того, необхідно приділити увагу плануванню контрольно-ревізійної роботи, організації ревізій та перевірок, тематиці і програмам ревізій, формуванню ревізійних груп, залученню спеціалістів, експертів тощо. У цьому ж розділі доцільно виділити підрозділи: а) бюджетний контроль, у якому визначити основні завдання та вимоги до такого контролю, розкрити специфіку проведення ревізій і перевірок виконання дохідної частини й використання коштів Державного бюджету України, ревізій складання і виконання місцевих бюджетів, ревізій використання бюджетних коштів та діяльності бюджетних установ. Особлива увага приділяється ефективності використання бюджетних коштів; б) контроль у сфері матеріального виробництва, в якому розкривається специфіка проведення ревізій та перевірок на підприємствах і у господарських організаціях різних галузей економіки; в) ревізії збереження матеріальних цінностей та коштів, в якому наводяться специфічні питання призначення та проведення зазначених ревізій, основні методи й прийоми під час здійснення такого контролю; г) оформлення матеріалів ревізій та перевірок, у якому визначаються вимоги щодо документування встановлених фактів незаконних дій, розкрадань і порушень у використанні державної власності й коштів, а також оформлення матеріалів ревізій і перевірок. Встановлюється порядок підписання актів ревізій та довідок за результатами перевірок.

  8. Реалізація матеріалів ревізій і перевірок. Визначаються основні вимоги та порядок реалізації матеріалів ревізій і перевірок органами фінансового контролю, а також вимоги до керівників центральних органів виконавчої влади, усіх інших установ і організацій щодо необхідного, своєчасного й повного реагування на приписи та пропозиції контрольних органів. Треба передбачити також систему й порядок реалізації матеріалів контрольних заходів, обов'язки органів виконавчої влади, правоохоронних органів стосовно прийняття відповідних рішень та заходів щодо усунення порушень і відшкодування збитків. Надати право контрольним органам притягати керівних працівників підконтрольних організацій до матеріальної відповідальності й звільняти із займаних посад.

  9. Оскарження дій органів державного фінансового контролю, матеріалів та висновків за результатами ревізій і перевірок. Встановлюється порядок оскарження дій контрольних органів.

  10. Відповідальність органів державного фінансового контролю та їхніх працівників. Визначається відповідальність за незаконні дії, необ'єктивність, допущену під час проведення ревізій та перевірок, а також за інші необґрунтовані дії, які спричинили заподіяння будь-якої шкоди, у тому числі й моральної, для підконтрольних об'єктів та їхніх працівників.

  11. Вимоги щодо кваліфікації працівників контрольних органів. Встановлюється обов'язковість вищої економічної освіти для усіх працівників контрольних органів та підвищення їхньої кваліфікації один раз на три роки. Запроваджується вивчення студентами вищих навчальних закладів економічного профілю навчального курсу "Державний аудит".

  12. Умови матеріального і побутового забезпечення працівників органів державного фінансового контролю. Для залучення до роботи у системі органів державного фінансового контролю висококваліфікованих фахівців, створення відповідних умов для ефективної діяльності, вирішення інших питань у цьому розділі необхідно передбачити умови оплати праці та матеріального заохочення, відшкодування витрат у зв'язку з відрядженнями, умови забезпечення гарантій для працівників, які безпосередньо здійснюватимуть контрольну діяльність, шляхом страхування їх від нещасних випадків або смерті під час роботи, одноразової допомоги у разі втрати працездатності тощо.

Виконання запропонованих заходів, поза сумнівом, дасть можливість створити цілісну й ефективну систему державного фінансового контролю, поліпшити бюджетну дисципліну, звести до мінімуму зловживання у бюджетній сфері й використанні державного майна, удосконалити управління державними фінансами і досягти стандартів демократичних країн щодо прозорості цього процесу. Нарешті, здійснені заходи прискорять інтеграцію України в європейське співтовариство.

Про цей сайт | Адміністратор | Лист до редакції
Розробник ЗАТ "Софтлайн", Україна© Рахункова палата України