28 сiчня 2022    
Пошук
Головна » Архів » Інтерв'ю та авторські публікації працівників РП » 2003 рік
07.11.2003

У першому читанні прийнято... Що далі?!

Валентин СИМОНЕНКО, голова Рахункової палати,
доктор економічних наук, професор

План - ніщо, планування - все.
Дуайт Ейзенхауер.


Отже, Верховна Рада України затвердила у першому читанні проект державного бюджету на 2004 рік і тим самим погодилася з пропозиціями Бюджетного комітету, викладеними у "Висновках та пропозиціях до проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік". На розробку цього документа, який має обсяг 412 сторінок і 1942 поправки, витрачено не менше зусиль, ніж на складання самого проекту бюджету (з урахуванням відхилених 757 поправок).

Концентрат економполітики

Відразу після голосування в засобах масової інформації серед депутатів та фахівців розгорнулася полеміка про процедуру прийняття у першому читанні основного фінансового документа країни на 2004 рік, про його повноцінність та колізії у фінансово-бюджетній сфері, які чекають на нас у недалекому майбутньому. Не вступаючи в цю полеміку, яка має і економічну, і фінансову, і політичну основу, впевнений в одному: для людей і країни набагато краще мати хоч і незавершений, але діючий закон про державний бюджет, ніж нескінченний процес його удосконалення, узгодження і затвердження.

На мій погляд, сьогодні, коли уряд готує бюджет на друге читання і зобов'язаний висловити своє ставлення до кожної поправки і кожної пропозиції, затвердженої Верховною Радою у першому читанні, необхідно керуватися загальноприйнятими об'єктивними критеріями оцінки державного бюджету, які визначають його зміст і повинні характеризувати його як концентроване вираження економічної політики держави.

Ці критерії визначені в Бюджетному кодексі України, який з урахуванням накопиченого досвіду управління державними фінансами затвердив принципи формування та функціонування бюджетної системи країни: обгрунтованість, збалансованість, повнота та ефективність.

Ідеологію проекту державного бюджету на 2004 рік уряд офіційно характеризує такими економічними категоріями: реалістичність, збалансованість, соціальна спрямованість, справедливе вирішення міжбюджетних відносин. І це правильно, теоретично це відповідає методології формування бюджету, викладеній у бюджетному законодавстві. Однак проведена Рахунковою палатою експертиза проекту державного бюджету на наступний бюджетний рік показала наявність серйозних проблем у практичній реалізації понять, що декларуються. На наш погляд, саме ця обставина спричинила зростання пропозицій та поправок, яке на порядок вище, ніж у минулі роки.

Консерватори без підгрунтя

Реалістичність бюджету базується, передусім, на обгрунтованості та достовірності прогнозу соціально-економічного розвитку країни на наступний рік, а також на обгрунтованості розрахунків як доходної, так і витратної частини бюджету. В основу розрахунку проекту держбюджету на 2004 рік Кабінетом Міністрів прийнято консервативний варіант економічного розвитку України. Але аргументів на користь такого сценарію практично немає, а наведені - виглядають не переконливими.

Протягом останніх трьох років офіційна статистика стверджує про значне зростання всіх основних макроекономічних показників. Не буду говорити про безпрецедентне зростання промислового виробництва, низький рівень інфляції, відзначу лише, що темпи зростання реального ВВП за дев'ять місяців поточного року склали 6,5% при плані 4% на рік. Країна знаходиться на підйомі - в наявності Українське економічне диво! То чому ж свідомо планується зниження темпів економічного зростання? Всупереч стратегії соціально-економічного розвитку, викладеній у посланнях Президента України, програмі діяльності уряду, всупереч вимогам Бюджетної резолюції, прогноз основного макропоказника - реального зростання ВВП - визначено на рівні 4,8%. Не лише з правового погляду, але і з чисто соціальних, державних позицій Україна не має права на уповільнення темпів економічного розвитку, тим більше на стадії планування.

Прискорення економічного розвитку повинно забезпечуватися, передусім, розширенням інноваційної діяльності, впровадженням передових технологій, які б підняли конкурентоспроможність українських товарів на європейському та світовому ринках. Однак у проекті бюджету на 2004 рік замість впровадження інноваційних проектів у регіонах, як було передбачено Бюджетною резолюцією, капітальні вкладення планується спрямувати на виконання заходів щодо попередження аварій та катастроф на об'єктах комунальної власності. Не піддаючи сумніву важливість і необхідність таких заходів, необхідно відзначити, що це відноситься до компетенції місцевих органів влади, і такі заходи повинні фінансуватися з місцевих бюджетів, у крайньому випадку - з резервного фонду Кабінету Міністрів. Крім того, державні централізовані капітальні вкладення, які проектом бюджету передбачені у сумі 2,4 млрд. грн., не характеризуються інноваційною спрямованістю. Їх заплановано використати в основному на вирішення питань житлового будівництва та державної підтримки окремих галузей народного господарства.

Фундаментальні пільги

Надходження від приватизації державного майна проектом бюджету заплановано спрямувати в повному обсязі на розрахунки за державним боргом. Це не лише суперечить бюджетному законодавству, але й відволікає цей державний фінансовий ресурс від вирішення надзвичайно актуальних завдань структурної перебудови економіки, від впровадження інноваційної моделі розвитку. Тому проект бюджету не створює фундаменту для розширеного відтворення в перспективі.

Рівень розвитку економіки є визначальним чинником для формування доходної частини бюджету. Урядом заплановано на 2004 рік обсяг зведеного бюджету в сумі 75,6 млрд. грн., що в номінальному обчисленні на 4,1 млрд. грн. більше від запланованого обсягу на 2003 рік. Збільшення доходів планується досягти не за рахунок економічного зростання, а за допомогою застосування адміністративних важелів, додаткових джерел прибутків і припинення дії значної кількості податкових законів. Однак у реальному вимірі, в порівняльних умовах поточного року, реальні доходи зведеного бюджету зменшаться у 2004 році на 0,8%, а державного бюджету - на 1,4%. Причому рівень перерозподілу ВВП через бюджет зменшиться з 28,9% у поточному році до 27,6% у 2004 році. Необхідно відзначити, що значення цього показника залежить не стільки від податкових ставок, скільки від повноти бази оподаткування та обсягів валового внутрішнього продукту. Такі низькі показники наша країна має завдяки тіньовому сектору, який, за оцінками вчених, складає близько 50%, а також надзвичайно звуженій базі оподаткування в офіційному секторі економіки, наявності великої кількості пільг у сплаті податків. За станом на 1 липня пільги щодо податків становили, за даними ДПАУ, близько 30 млрд. грн. Це майже дорівнює сумі затверджених на поточний рік податкових надходжень до державного бюджету (33 млрд. грн.).

Ренесанс "від досягнутого"

Реалізація принципів повноти та збалансованості у формуванні державного бюджету країни обумовлює, що в доходній частині бюджету повинні бути об'єктивно враховані і відображені відповідно до Конституції всі надходження, передбачені вітчизняним законодавством. Однак неупереджений аналіз доходної частини проекту бюджету на 2004 рік, проведений Рахунковою палатою, свідчить про порушення цих принципів. Доходну частину бюджету за більшістю джерел сформовано з використанням застарілої методології - "від досягнутого". Подібна практика обліку податків призводить до того, що не сплачені в минулому податки на майбутній період вже не плануються, оскільки вони не увійшли в базу. Також не плануються завдання зі збору прострочених платежів і погашення заборгованості. Як результат, недоїмка зростає з року в рік, і на сьогодні вона перевищує 15 млрд. грн., і це без урахування нарахованих пені та штрафів. А це, не мало - не багато, четверта частина державного бюджету.

У числі злісних неплатників ми бачимо, передусім, державні компанії та підприємства, власником яких є безпосередньо Кабінет Міністрів. Це насамперед - "Нафтогаз України" та "Енергоатом" (в останнього вони виникли переважно протягом попередніх років). Не сплачують податки і багато інших підприємств з державною часткою власності.

Напрошуються сакраментальні запитання - так хто ким управляє, і чому це відбувається? Відповіді на них могла б дати Рахункова палата, та, можливо, тому вона й не має повноважень контролювати доходну частину бюджету.

Методологія "утруски" й "усушки"

Ці недоліки, а також окремі прорахунки та помилки призвели, за нашою експертною оцінкою, до заниження доходної частини державного бюджету на суму понад 10 млрд. грн., і це - без урахування приватизаційних надходжень.

Наведу "елементарний" приклад. Суму податку на додану вартість зменшено на 1 млрд. 900 млн. грн. простроченої заборгованості з повернення цього податку. Водночас законопроектом пропонується відшкодувати цю ж суму цінними державними паперами. Тобто, повернення однієї й тієї ж суми податку передбачено двічі, а в результаті - доходи занижені.

Ще складніше пояснити інший факт. Законопроект передбачає перенесення терміну введення нового Митного кодексу з січня на грудень 2004 року. В цих умовах у наступному році бюджет повинен отримати не менше 500 млн. грн. митних зборів. Однак у доходній частині бюджету цю суму не враховано.

Втомлювати прикладами не буду, лише підкреслю - помилки носять вибірковий характер: відносно доходів державного бюджету - в наявності заниження і створення неврахованих ресурсів, а місцеві бюджети наповнюються повітрям.

Поза логікою

Не менш хворобливою є тема витрат бюджету. За оцінками Рахункової палати на окремі програми та заходи витрати безпідставно завищено на півтора мільярда гривень. На нашу думку, це - реальні резерви і для реформування фонду оплати праці, і для розв'язання інших соціальних питань.

Ось кілька прикладів. На державну підтримку будівництва та переоснащення вугледобувних підприємств пропонується витратити 600 млн. грн. за рахунок коштів цільової надбавки до тарифу на електро- і теплоенергію. Почнемо з того, що вказану надбавку до тарифів введено ще в 1998 році спеціально для добудування енергоблоків Хмельницької та Рівненської атомних станцій. Будівництво їх на сьогодні не завершено, додатково потрібно понад один мільярд гривень, і відривати від цієї програми гроші на інші цілі немає ні сенсу, ні логіки. Крім того, в розрахунках немає переліку конкретних підприємств, кому і скільки пропонується виділити, на будівництво яких об'єктів - нічого невідомо. Висновок зрозумілий - уряд резервує фінансові ресурси, що суперечить конституційній нормі та нормам бюджетного законодавства.

Відносно дефіциту бюджету потрібно відзначити, що Верховна Рада і Президент уже три роки пропонують затвердити бюджет без дефіциту, однак уряд з наполегливістю, гідною поваги, добивається затвердження державного бюджету з дефіцитом. Чому б це? Адже після затвердження бюджету уряд поступає з точністю до навпаки. Бюджет виконується з профіцитом, а вивільнені ресурси спрямовуються на погашення державного боргу. Здавалося б, такі дії уряду заслуговують на похвалу, якби не одна "дрібничка" - профіцит створюється штучно - за рахунок обмеження фінансування затверджених законом витрат, у тому числі й соціального характеру. Суми чималі - ціна питання обчислюється мільярдами, і це при тому, що потреби бюджетників задовольняються далеко не повністю.

До речі, для погашення державного боргу казначейством нерідко використовуються залишки коштів державних цільових фондів, що знаходяться на його рахунках, в основному соціальної спрямованості. На перший погляд, вказані дії наших фінансистів носять технічний характер. Принаймні, так їх трактують фахівці Мінфіну та Держказначейства. Але все зовсім інакше. Невиправдане відволікання ресурсів держбюджету створює умови для невиконання затвердженого плану залучення цільових коштів: зовнішніх та внутрішніх позик, а також коштів від приватизації, які всупереч бюджетному законодавству перетворено на джерело погашення боргу.

Вважаю, що така практика недопустима. У чинному Бюджетному кодексі передбачено чітку і прозору систему роботи з державним боргом. Тому наявні ресурси дозволяють нам поступити законно і прозоро - затвердити державний бюджет з профіцитом iз метою погашення основної суми державного боргу і не допустити довільного обмеження окремими чиновниками витрат, затверджених Законом.

"Централізація" регіонів

Викликають занепокоєння також заплановані на 2004 рік міжбюджетні відносини. На перший погляд радує зростання обсягу місцевих бюджетів. Передбачається, що їхня питома вага перевищить 43% . Але аналіз показує - благополуччя уявне. Тільки за одним показником (оподаткуванням фізичних осіб) доходи місцевих бюджетів завищено більш ніж на півтора мільярда.

Левову частку витрат місцевих бюджетів - понад 80% - складає утримання бюджетних установ. Що ж залишається для комунальної інфраструктури - якісь крихти, які не забезпечують її елементарну життєдіяльність. Чи розуміє це Мінфін? Так, інакше не пропонував би виділити 400 мільйонів на ліквідацію аварійного стану житла та інших об'єктів комунальної власності.

На мій погляд, це - перші результати впровадження формульного підходу, який під лозунгом децентралізації ресурсів фактично ще більше посилив проблему. Якщо на початку реформи формула ще якось спрацьовувала, і місцеві бюджети хоч якось забезпечувалися ресурсами, а необхідність кількох субвенцій була зрозумілою, то зараз питома вага власних доходів місцевих бюджетів зменшується з 77% у 2000 році до 61% за планом на наступний рік. Кількість же субвенцій зросла до 15. Такої централізації не було навіть в умовах "демократичного централізму".

Доходить до абсурду. Народні депутати вимушені вирішувати як надзвичайно важливу проблему державного рівня, виділити чи не виділити субвенцію в сумі 100 тис. грн. на реконструкцію одного з димарів у Кривому Розі, або 50 тис. грн. на реконструкцію 47 погонних метрів теплопроводу в місті Дніпропетровську.

Що ж це за забезпечення ресурсами місцевих бюджетів, коли навіть великі міста з розвиненою промисловістю не мають коштів для вирішення таких проблем і треба на державному рівні із залученням членів уряду та народних депутатів розподіляти копійки на комунальне господарство. Так можна дійти до бачків і водопровідних кранів у квартирах.

Всесильні формули

З огляду на викладені факти, виникає запитання, чи маємо ми підставу стверджувати про збалансованість бюджету і справедливе вирішення проблеми міжбюджетних відносин?

Тепер декілька слів про діючу формулу розподілу трансфертів, затверджену постановою уряду. Тільки візуальне ознайомлення з нею свідчить про щорічне внесення змін до системи розрахунків, що вже викликає сумніви у вірності обраного підходу. То забули якийсь вид доходів врахувати, то знадобилося врахувати гірські райони, потім учнів за роками і регіонами, і кінця цьому не видно. Навіть є коефіцієнт відносної вартості витрат на надання медичних послуг залежно від статевої та вікової структури населення адміністративно-територіальної одиниці. Мабуть, на черзі - розробка коефіцієнтів витрат у залежності від зростання і ваги населення.

Думається, прийшов час зупинитися у вдосконаленні формули, все одно реальне життя ми в неї ніколи не заженемо, а час проаналізувати правильність обраної ідеології формування місцевих бюджетів і зробити відповідні висновки.

Матеріали проекту бюджету так і не дають відповіді на запитання, що ж, у кінцевому результаті, наступного року зміниться на краще у рівні життя основної частини населення нашої країни. Спрощені підходи до розрахунків соціальних витрат у ході формування проекту бюджету так і не було замінено на системні і обгрунтовані.

Привид соціалізму

Соціальна спрямованість бюджету обгрунтовується, на превеликий жаль, одним показником - обсягом соціальних витрат бюджету на 2004 рік, які становлять 52,1% від загального обсягу витрат зведеного бюджету. Однак у світовій практиці використовується як мінімум 25 показників, що характеризують національні соціальні витрати. Для об'єктивної оцінки соціальної політики держави необхідно впровадити концепцію розробки та затвердження Верховною Радою соціального бюджету, в якому б акумулювалися джерела доходів усіх державних фондів соціальної спрямованості і відбивалися всі суми витрат на соціальний захист громадян України. Адже в державному бюджеті передбачається лише частина витрат на соціальну підтримку тих, хто цього потребує. Значно більша частка соціальних витрат фінансується з інших джерел і фондів, тому ніхто сьогодні не може визначити реальні показники рівня соціального захисту населення України і порівняти їх з іншими країнами.

Проголошений курс на зростання витрат на оплату праці забезпечує тільки виплату заробітної плати в установах бюджетної сфери в наступному році в розмірах і умовах грудня цього року. Введення мінімальної заробітної плати розміром 237 грн. для працівників бюджетної сфери за доплатним механізмом призведе до порушення міжпосадових співвідношень у рівнях оплати праці працівників різної кваліфікації, а в кінцевому результаті - до зрівнялівки і втрати стимулів до висококваліфікованої праці.

Потрібно відзначити, що розмір мінімальної заробітної плати буде складати 66,7 відсотка від суми прогнозованого на 2004 рік прожиткового мінімуму, що суперечить Конституції і вимогам Закону про державні соціальні стандарти і гарантії.

Нові вивіски

Одним із визначальних і визнаних у світі правил складання і виконання бюджету є дотримання принципу ефективності в досягненні цілей і кінцевого результату за рахунок бюджетних коштів. Цей принцип є найважливішою передумовою управління і дієвості рішень органів влади. Тому при формуванні державного або місцевого бюджету повинні бути визначені, передусім, суспільно необхідні цілі соціально-економічного розвитку і пріоритети бюджетного фінансування. Об'єктивний аналіз проекту бюджету свідчить, що такі цілі й пріоритети на наступний рік визначені не були. В умовах гострого дефіциту бюджетних коштів фінансування в усіх традиційних напрямах призводить до невиправданого утримання державних структур і в кінцевому результаті не може забезпечити проведення необхідних реформ.

Незважаючи на задекларований міністерством фінансів програмно-цільовий метод складання бюджету, на 2004 рік, як і в попередні роки, передбачено фінансування традиційних витрат головних розпорядників бюджетних коштів. Однак програмно-цільовий метод передбачає існування комплексних цільових програм з чітко визначеними цілями, завданнями, часом отримання кінцевих результатів за рахунок державних фінансових ресурсів. Проста підміна цього принципу перейменуванням витрат головних розпорядників на бюджетні програми (яких у реальності не існує) не тільки дискредитує ідею програмно-цільового планування, але й створює умови для неефективного розподілу державних фінансових ресурсів, а в процесі виконання бюджету ця обставина ускладнює визначення ефективності бюджетних витрат. З цим Рахункова палата стикається щодня, і вже очевидно, що розв'язання цього питання не терпить зволікання.

Переконаний, що лише об'єктивний, професійний погляд на заплановану в 2004 році бюджетну політику і оцінка її відповідності задекларованим принципам та критеріям можуть дати обгрунтовану відповідь на запитання, чи існує в країні зважена система управління державними фінансовими ресурсами, чи має бюджет цілі, пріоритети, соціальну спрямованість і чи відповідає він загальній стратегії економічного розвитку країни.

Попереду розгляд проекту державного бюджету у другому і, якщо знадобиться, - у третьому читанні. При бажанні - ще є час і можливості усунути наявні недоліки. Необхідно тільки максимально зосередити зусилля на пошук розумних компромісів, вичленити головне і не забути інтереси рядового платника податків, який вручив владі право на розумне розпорядження державними фінансовими ресурсами.

P.S. Ця стаття пропонувалася до друку редакціям різних газет. У одних, дізнавшись про тему виступу, ввічливо пропонували звернутися до інших, а там, ознайомившись iз текстом давали зрозуміти, що висновки і пропозиції автора відносно проекту бюджету-2004 не збігаються з позицією видання. Простіше кажучи, стаття, на їхню думку, тенденційна, сприймається як чиєсь політичне замовлення.

З подібними обвинуваченнями мені, на жаль, доводилося мати справу. Але й раніше, й зараз продовжую стверджувати: виконував, і буду виконувати замовлення тільки платників податків - громадян України, які прагнуть і мають право знати, як використовуються їхні гроші. З цього погляду стаття справді має тенденційний характер.

Про цей сайт | Адміністратор | Лист до редакції
Розробник ЗАТ "Софтлайн", Україна© Рахункова палата України