28 сiчня 2022    
Пошук
Головна » Архів » Бюлетені » 2002 рік
11.08.2002  |  Рахункова палата


Про результати перевірки повноти фінансування, цільового і ефективного використання коштів державного бюджету, виділених на охорону і відновлення лісових ресурсів Закарпатської, Львівської, Івано-Франківської та Чернівецької областей


Київ 2002


Члени Колегії Рахункової палати України:

 

Симоненко В.К. -

Голова Рахункової палати

Маліков В.В. -

Перший заступник Голови Рахункової палати

Мельничук В.Г. -

заступник Голови Рахункової палати

Хропатий Б.Ф. -

Секретар Рахункової палати

Вітковська Л.В. -

директор департаменту контролю видатків на державне управління

Головань М.М. -

директор зведеного департаменту контролю та аналізу бюджетів України

Зіпір А.П. -

директор департаменту контролю видатків на промисловість та енергетику

Іваненко Ю.В. -

директор департаменту контролю державного боргу та діяльності банківських установ

Невідомий В.І. -

директор департаменту контролю видатків на судову владу, оборону, правоохоронну діяльність та безпеку держави

Немировський В.Л.-

директор департаменту контролю використання коштів цільових бюджетних та державних позабюджетних фондів

Огородник В.С. -

директор департаменту контролю видатків на АПК та виробничу інфраструктуру

Пилипенко В.П. -

директор департаменту контролю за дотриманням законодавства з питань бюджету

Тахтай В.Є. -

директор департаменту організації та здійснення контролю за використанням коштів державного бюджету в регіонах

Фліссак Я.А. -

директор департаменту контролю видатків на соціальну сферу та науку

 

Про результати перевірки повноти фінансування, цільового і ефективного використання коштів державного бюджету, виділених на охорону і відновлення лісових ресурсів Закарпатської, Львівської, Івано-Франківської та Чернівецької областей / Підготовлено за матеріалами Звіту департаменту організації та здійснення контролю за використанням коштів державного бюджету в регіонах, затвердженого постановою Колегії Рахункової палати від 26.06.2002 № 13-2 / - Київ: Рахункова палата України, 2002. - Випуск 10.

 

 

© Рахункова палата України.
Матеріал офіційний.
При використанні посилання на Рахункову палату обов´язкове.

 

1.Загальна характеристика та стан ведення
лісового господарства в Карпатському регіоні

Ліси України виконують, переважно, екологічні функції - водоохоронні, захисні, рекреаційні і мають обмежене експлуатаційне значення. Відповідно до ст.6 Лісового кодексу усі ліси в Україні є власністю держави. До лісового фонду Карпатського реґіону входять ліси Закарпатської, Львівської, Івано-Франківської та Чернівецької областей. У Карпатському реґіоні в постійному користуванні підприємств Державного комітету лісового господарства знаходиться 70,8 відс. земель лісового фонду, Міністерства аграрної політики - 20,6; Міністерства оборони - 4,4; Міністерства екології та природних ресурсів - 3,7 та інших - 0,5 відсотка.

Загальна площа земель лісового фонду реґіону - 2,3 млн. га. Однак, в цілому, Україна належить до малолісних районів Європи, фактична лісистість становить лише 15,6 відс., при оптимальній 19-20. Середня лісистість території Карпатського реґіону досягає 36,7 відсотка. Середній вік насаджень у Закарпатській області - 84 роки, Чернівецькій - 61, Львівській та Івано-Франківській - 57 років. Високоповнотні ліси становлять у Чернівецькій області 59,5 відс., Закарпатській - 41,8; Івано-Франківській та Львівській - відповідно, 30,6 та 20,2.

Загальний запас деревостанів у Карпатах 0,5 млрд. куб. м при 1,7 в цілому по Україні, тобто, 29,4 відсотка. Запас деревини на 1 гектарі - 295 куб. м при середньому по Україні - 210. Приріст на 1 гектар вкритих лісовою рослинністю земель становить 4,4 куб. м (при 3,7 в цілому по Україні), з них заготовляється деревини тільки 1,1 куб. м або 25 відс. (при 30 відс. по Україні). Розрахункова щорічна лісосіка в реґіоні становить 1597,4 тис. куб. м або 0,3 відс. від середнього запасу деревини. В Карпатах сконцентровано 21 відс. лісового фонду України і майже половина запасу стиглого лісу - ліси і групи, що виконують водоохоронне, водорегулююче, ґрунтозахисне, кліматорегулююче значення у Карпатському реґіоні займають площу 753,2 тис. га або 45 відсотків.

 

2. Нормативно-правове врегулювання питань
фінансування заходів на охорону та відновлення
лісових ресурсів

Ліси України підлягають охороні та захисту відповідно до статей 81, 82 та 85 Лісового кодексу. Згідно зі ст. 18 Кодексу ведення лісового господарства, охорона та захист лісів, їх відновлення покладені на постійних лісокористувачів. Статтею 87 передбачено, що охорону і захист лісів забезпечує лісова охорона спеціально уповноважених державних органів лісового господарства (далі - державна лісова охорона), лісова охорона інших постійних лісокористувачів, діяльність якої регулюється статутом, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Однак, такий статут до цього часу не розроблений, державна лісова охорона і нині керується Положенням "Про державну лісову охорону СРСР", затвердженим постановою Ради Міністрів СРСР від 22.03.50.

Відповідно до статті 92 Лісового кодексу економічне стимулювання лісокористувачів у додержанні вимог щодо охорони, захисту, раціонального використання та відтворення лісів здійснюється за рахунок державного бюджету.

Але Кабінетом Міністрів України разом з комісією Верховної Ради України з питань екології та раціонального природокористування не забезпечено виконання постанови Верховної Ради України від 21.01.94 № 3853-ХІІ "Про введення в дію Лісового кодексу України" щодо прийняття передбачених статтями 92 та 87 Лісового кодексу України: Порядку економічного стимулювання охорони, захисту, раціонального використання та відтворення лісів та Статуту державної лісової охорони. Мінфіном України разом з Держкомлісгоспом не забезпечено розробку і затвердження Інструкції про Порядок охорони, захисту, раціонального використання та відтворення лісів.

На сьогодні фінансування з державного бюджету державних, реґіональних і місцевих програм ведення лісового господарства здійснюється лише шляхом цільового виділення коштів через державні органи лісового господарства.

Кабінетом Міністрів України 02.08.93 схвалена Програма розвитку лісогосподарського і лісопромислового комплексів України на період до 2015 року, однак її положення не відповідали нормативній базі, не відображали обсягів реальних видатків, необхідних для реалізації передбачених заходів та порядок і джерела їх фінансування.

Порядок фінансування з державного бюджету витрат на лісове господарство і мисливство у 2002 році відсутній. Держкомлісгоспом України 17.01.2002 подано до Мінфіну, Мінекономіки та Мінекоресурсів проект наказу стосовно зазначеного Порядку, однак до цього часу він знаходиться на розгляді.

Для подальшого збалансованого розвитку лісового господарства України Держкомлісгоспом розроблено на 2002-2015 роки Державну програму "Ліси України", яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2002 № 581.

Але в розділі Програми "Лісове господарство Карпатського реґіону" не знайшли відображення існуючі в реґіоні екологічні проблеми, не передбачено проведення постійного еколого-економічного моніторингу та комплексу заходів стосовно збалансованого використання лісових ресурсів Карпат.

На сьогодні фінансування заходів на охорону і відновлення лісових ресурсів здійснюється в умовах нормативно-правової неврегульованості, що є однією з причин неефективного управління фінансовими ресурсами та призводить до невиконання лісогосподарських заходів у лісовому фонді у повному обсязі.

 

3. Результати перевірки повноти та своєчасності
фінансування з державного бюджету заходів на охорону
та відновлення лісових ресурсів Карпатського регіону

Міністерству екології та природних ресурсів (КВК-240) законом "Про Державний бюджет України на 2001 рік" по КФК 160600 "Лісове господарство і мисливство" були передбачені бюджетні призначення на суму 59 млн. 820,8 тис. грн., у т.ч. із загального фонду державного бюджету - 58 млн. 181,8 тис. грн., із спеціального фонду - 1 млн. 639 тис. гривень.

Для Карпатського реґіону бюджетні призначення на охорону і відновлення лісових ресурсів, які перебувають у постійному користуванні Держкомлісгоспу, на 2001 рік затверджені у загальній сумі 11 млн. 818,5 тис. гривень. Профінансовано із загального фонду державного бюджету 11 млн. 738,1 тис. грн .(99,8 відс. від плану - 11 млн. 756,3 тис. грн.), із спеціального фонду кошти надійшли у повному обсязі - 62,2 тис. гривень. При цьому фактичне фінансування з державного бюджету у 2001 році проведено в обсязі 38,4 відс. до потреби, яка була зазначена у бюджетному запиті.

 

Діаграма 1. Стан фінансування видатків на охорону і
відновлення лісових ресурсів Карпатського регіону
по Мінекоресурсів

У 2001 році найнижчий рівень забезпечення фінансуванням до обсягу, зазначеного у бюджетному запиті у Закарпатській області - 25,1 відс., тоді як у Львівській - 78,3 відс.; у 2002 році план асигнувань для Закарпатської області затверджено в розмірі 36 відс., для Львівської - 69,4; Івано-Франківської - 71,3 та Чернівецької - 67 відсотків.

Законом "Про Державний бюджет України на 2002 рік" Мінекоресурсів передбачені бюджетні призначення по КПК 2404060 "Ведення лісового господарства і мисливства, охорона і захист лісів в держлісфонді" в сумі 89 млн. 179,7 тис. грн., у т.ч. із загального фонду - 87 млн. 396,1 тис. грн. та із спеціального - 1 млн. 783,6 тис. грн., з яких для Карпатського реґіону затверджено 18 млн. 970 тис .грн., у I кварталі видатки профінансовано на суму 4 млн. 799,5 тис. грн. (99,8 відс. до плану).

На 2002 рік обсяги фінансування з державного бюджету по Карпатському реґіону збільшено в цілому на 61,4 відс., у тому числі для Закарпатської області - на 40 відс.; Івано-Франківської - 56,6; Чернівецької - 64,7 та Львівської - 80 відсотків.

Міністерству аграрної політики України (КВК-280) передбачались бюджетні призначення на 2001 рік в сумі 7 млн. 507,3 тис. грн., на 2002 рік - 9 млн. 528,3 тис. грн. по КПК 2801260 "Заходи з охорони і захисту, раціонального використання лісів, наданих в постійне користування агропромисловим підприємствам" (загальний фонд). Для Карпатського реґіону, відповідно, 1 млн. 961,4 тис. грн. та 1 млн. 990,8 тис. гривень.

У 2001 році план асигнувань по Міністерству в цілому виконано на 93 відс., при цьому по Карпатському реґіону - на 91,6. Недофінансування становило 163,8 тис. грн., що негативно вплинуло на своєчасність та повноту виконання заходів по охороні і відновленню лісових ресурсів.

Плани асигнувань по Івано-Франківській області виконано на 97 відс.; Чернівецькій - 98,7; Закарпатській - 97,3; Львівській - на 78,1 відсотка.

При збільшенні у 2002 році обсягів фінансування по Міністерству аграрної політики України на 26,9 відс., по Карпатському реґіону фінансування збільшено тільки на 1,4 відсотка.

По Мінагрополітики бюджетні призначення на охорону і відновлення лісових ресурсів по Карпатському реґіону на 2001 та 2002 роки затверджувались у розмірах, менших від потреби, вказаної в бюджетних запитах (15 та 14,3 відс., відповідно), і непропорційно у розрізі областей.

 

Діаграма 2. Стан фінансування заходів на охорону і відновлення
лісових ресурсів по Мінагрополітики

Наприклад, у 2001 році Івано-Франківській області виділено 35,1 відс. до потреби; Львівській - лише 10,7; Чернівецькій - 13,4 та Закарпатській - 16,8 відс., у 2002 році, при 21 відс. Івано-Франківській області, іншим 12-15 відсотків. Економічні обґрунтування стосовно пропорційності розподілу коштів у розрізі областей відсутні.

У 2001 році перерахування коштів з державного бюджету на охорону і відновлення лісових ресурсів Мінагрополітики в Карпатському реґіоні здійснювалось протягом року вкрай нерівномірно та непропорційно у розрізі областей.

 

Стан фінансування видатків з державного бюджету на охорону
та відновлення лісових ресурсів Карпатського регіону по
Мінагрополітики протягом 2001 року

Як видно з графіка, плани асигнувань протягом перших чотирьох місяців виконувались на 100 відс., адже були затверджені по факту фінансування. Мінагрополітики розподіл показників зведених планів асигнувань із загального фонду державного бюджету на 2001 рік в розрізі розпорядників коштів нижчого рівня та одержувачів за територіями подало до Держказначейства України 20.03.2001.

Таким чином, головні розпорядники здійснювали розподіл коштів державного бюджету з порушенням принципів бюджетної системи України, визначених ст. 7 Бюджетного кодексу України, а саме, принципу справедливості й неупередженості розподілу та єдності порядку виконання бюджету.

Відповідно до п. 3 Порядку фінансування з державного бюджету витрат на лісове господарство у 2001 році видатки з державного бюджету здійснювались Державним казначейством України через головних розпорядників коштів - Міністерство екології та природних ресурсів і Міністерство аграрної політики.

Наказами Держказначейства від 22.03.2001 № 3 та від 10.08.2001 № 140 затверджено Порядок касового виконання державного бюджету за видатками, яким передбачається відкриття для головного розпорядника коштів зведеного особового рахунку та /або особового рахунку для зарахування коштів, виділених відповідно до розпорядження Держказначейства (про виділення коштів у розрізі головних розпорядників коштів) та надання виписки з цього рахунку, на підставі якої протягом одного робочого дня, головний розпорядник готує розподіл коштів.

Однак Держказначейством України зазначений Порядок не виконується: розпорядження про виділення бюджетних асигнувань головним розпорядникам коштів не направляються; не відкриті особові рахунки Міністерству екології та природних ресурсів і Міністерству аграрної політики та виписки з яких, відповідно, не надаються.

На практиці Держказначейство України повідомляє головних розпорядників коштів про суму фінансування в усній формі.

Через відсутність особових рахунків та виписок Держказначейства у головних розпорядників коштів не ведеться бухгалтерський облік видатків, а фінансова звітність не підтверджена даними аналітичного та синтетичного обліку, що є порушенням Інструкції про порядок складання у 2001 році квартальних звітів, затвердженої наказом Держказначейства від 03.04.2001 № 48 та Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні".

Аналіз наведених фактів свідчить, що порушення Держказначейством України Порядку касового виконання державного бюджету за видатками призвело до втрати прозорості руху коштів державного бюджету в розрізі головних розпорядників, унеможливилося здійснення контролю за виконанням видаткової частини державного бюджету.

Фінансування видатків державного бюджету на ведення лісового господарства підприємствам Держкомлісгоспу через головного розпорядника - Мінекоресурсів, призвело до дублювання функцій щодо розподілу коштів та затримки до 18 днів подання Держказначейству розподілів, при встановленому терміні - протягом одного дня.

Внаслідок порушення термінів подання розподілів, кошти несвоєчасно надходили на рахунки лісогосподарських підприємств, що спричиняло несвоєчасну виплату заробітної плати, оскільки за рахунок коштів державного бюджету, виділених на охорону і відновлення лісових ресурсів, в основному, фінансуються видатки на оплату праці та затримки проведення лісогосподарських заходів.

Несвоєчасне перерахування коштів державного бюджету від розпорядників коштів до виконавців робіт, при недостатності фінансування заходів по охороні і відновленню лісових ресурсів, свідчить про низьку виконавську дисципліну та відсутність оперативності при прийнятті рішень щодо розподілу коштів, тобто, про неефективне управління фінансовими ресурсами та безконтрольність розпорядників коштів усіх рівнів.

 

4. Результати перевірки планування видатків
на охорону і відновлення лісових ресурсів

Порядком фінансування з державного бюджету витрат на лісове господарство (п. п. 8, 9) передбачено складання виробничо-фінансового плану та звіту про його виконання, форма якого розроблена Держкомлісгоспом. Внаслідок відсутності у виробничо-фінансовому плані відокремлених видатків на утримання лісової охорони втрачається прозорість руху коштів та ускладнюється контроль за здійсненням цих видатків.

Невідповідність зазначеного в бюджетному запиті переліку робіт, які фінансуються з державного бюджету, переліку, зазначеному у формах виробничо-фінансового плану та звіту, призвела до викривлення фінансової звітності в частині фактичних витрат на проведення лісогосподарських заходів.

Так, кошти державного бюджету, які фактично були використані на утримання державної лісової охорони, у виробничо-фінансовому звіті Закарпатської області в сумі 3 млн. 227,2 тис. грн. відображені в рядку "Лісокультурні роботи в лісофонді"; в Чернівецькій - 1 млн. 801,2 тис. грн. та Львівській - 2 млн. 169,8 тис грн. розподілені по всіх видах робіт, а у Івано-Франківській - 3 млн. 357,4 тис .грн. - відображені, як адміністративні витрати.

Обсяг фінансування з державного бюджету на охорону і відновлення лісових ресурсів прямо залежить від вартості лісогосподарських робіт, які необхідно щорічно виконувати у лісовому фонді в обсязі, визначеному матеріалами лісовпорядкування. Джерелами їх фінансування, крім коштів державного бюджету, є доходи, отримані від господарської діяльності. За останні роки спостерігається тенденція до зростання загальних обсягів видатків (з різних джерел), спрямованих на ведення лісового господарства та проведення лісогосподарських заходів.

Динаміка видатків на ведення лісового господарства
підприємств Держкомлісгоспу Карпатського реґіону
за 1998-2001 роки

тис. грн.

У загальному обсязі видатків на ведення лісового господарства питома вага коштів державного бюджету має тенденцію до зниження (проти 52,3 відс. в 1998 р. зменшилась до 22,1 у 2001 році).

Незважаючи на вжиті заходи, щорічний обсяг робіт, які необхідно проводити в лісовому фонді Карпат (загальною вартістю 105 млн. грн.) у 2001 році забезпечений фінансуванням за рахунок різних джерел лише на 49,7 відс. (51,9 млн. грн.), тобто, фактично заходи по охороні і відновленню лісових ресурсів виконуються лише наполовину.

Зокрема, у Закарпатській області рубки догляду за лісом проведені лише на площі 3,1 тис га із передбачених матеріалами лісовпорядкування 11,8 тис. га, тобто, 26 відс.; догляд за лісокультурами проведено також на площі 4,1 тис. га при визначених 11,1 тис. га., на 36,8 відс., при тому, що від своєчасності проведення цих заходів залежить в подальшому якість деревини.

Діаграма 3. Обсяги виконання лісогосподарських робіт

Найгірший стан фінансування та виконання лісогосподарських заходів у Закарпатській області, де щорічно в лісовому фонді не виконується 62,3 відс. робіт, та у Львівській - 45,9. Водночас у Чернівецькій та Івано-Франківській областях, відповідно, 24,7 відс. та 26,9 відсотка.

В системі Мінагрополітики кошти державного бюджету, виділені на ведення лісового господарства в 2001 році, становили в середньому 35 відс. від загального обсягу, інвестованих в лісову галузь. Через відсутність належного фінансування з різних джерел обсяги необхідних робіт в лісовому фонді системи Мінагрополітики щорічно не виконуються в Івано-Франківській області на 59,2 відс., в Чернівецькій - 31,7 відсотка. По інших областях такі дані відсутні. Зазначене негативно впливає на якісний та кількісний склад деревостанів.

Не сприяє поліпшенню стану фінансування та виконання лісогосподарських заходів діючий механізм планування, оскільки у виробничо-фінансових планах підприємств Держкомлісгоспу передбачено виконання лише 49,5 відс. робіт: у Закарпатській області - 40; у Львівській - 52,7; Івано-Франківській - 68,5; Чернівецькій - 71,2 відсотка. В бюджетних запитах зазначаються ще нижчі показники видатків (в середньому, 29 відсотків). Фактичне фінансування з різних джерел становить 49,3 відс. до реальної потреби.

Мінекоресурсів, Держкомлісгоспом та Мінагрополітики при розгляді бюджетних запитів, проектів кошторисів та виробничо-фінансових планів недостатньо аналізуються включені показники (натуральні, вартісні), відсутній єдиний підхід у визначенні об'єктів та формуванні обсягів видатків державного бюджету на охорону і відновлення лісових ресурсів.

Отже, в Карпатському реґіоні не забезпечується повнота фінансування заходів на охорону і відновлення лісових ресурсів, внаслідок чого щорічно не виконується половина лісогосподарських робіт, визначених матеріалами лісовпорядкування, загальною вартістю понад 50 млн. грн., що негативно впливає на якісні характеристики деревостанів. Причинами цього є недосконалість системи планування та обліку, недостатність бюджетного фінансування та відсутність чіткої, цілісної системи фінансування за рахунок усіх джерел доходів.

 

5. Стан використання коштів державного бюджету,
виділених в системі Держкомлісгоспу на охорону та
відновлення лісових ресурсів Карпатського регіону

5.1 Стан використання коштів з загального фонду

Перелік лісогосподарських робіт, фінансування яких здійснюється з державного бюджету за кодом 160600 "Лісове господарство і мисливство", затверджений спільним наказом Мінфіну та Мінекономіки від 02.04.2001. № 137/154/69.

Стан використання у 2001 році коштів державного бюджету, виділених на охорону і відновлення лісових ресурсів Міністерством екології та природних ресурсів, наведено у таблиці 1.

 

Таблиця 1.
Стан використання у 2001 році коштів державного бюджету,
виділених на охорону і відновлення лісових ресурсів
по Мінекоресурсів

тис. грн.




Область


Фактичні видатки за рахунок коштів державного бюджету
У тому числі
використано на оплату працівників лісової охорони відповідно до штатного розпису питома вага у фактичних видатках, відс. використано на оплату сезонним робітникам за лісогосподарські роботи питома вага у до фактичних видатках, відс.
Закарпатська 3749,4 3227,2 86,0 522,2 14,0
Івано-Франківська 3759,3 3357,4 89,3 401,9 10,7
Львівська 2169,8 2169,8 100,0 -

 

Чернівецька 1787,7 1490,7 83,4 297,0 16,6
По Карпатському реґіону 11466,2* 10245,1 89,4 1221,1 10,6

*Дані по державних лісогосподарських підприємствах (без лісовпорядних підприємств, насіннєвих станцій тощо).

На виконання доручення Президента України щодо ліквідації наслідків паводку у Закарпатській області, у зв'язку із стихійним лихом, яке сталося в області у березні 2001 року, та згідно з п. 3 рішення Урядової комісії з ліквідації наслідків цієї стихії від 21.03.2001, Держкомлісгоспом здійснено перерозподіл коштів: за рахунок інших областей збільшено фінансування лісового господарства в Закарпатській області на суму 546,9 тис. гривень. Додаткові кошти розподілено всім підвідомчим лісгоспам, незважаючи на те, що лише в п'яти з них було зафіксовано зруйнування лісових культур та знищення розсадників і визначено обсяг збитків на загальну суму 22,9 тис. грн., а саме: у Виноградівському, Рахівському, Усть-Чорнянському, Хустському та Міжгірському.

Таким чином, кошти державного бюджету, виділені Закарпатському обласному управлінню лісового господарства у зв'язку із стихійним лихом, в сумі 523,1 тис. грн. ( 95,6 відс. від отриманих), спрямовані підприємствам, в яких не було зафіксовано пошкодження лісових ресурсів і визначено обсяги збитків.

В структурі видатків лісогосподарських підприємств Мінагрополітики на заробітну плату та нарахування на неї спрямовується до 85 відс. бюджетних коштів. Не дивлячись на недостатнє фінансування, підприємствами забезпечувалося виконання робіт по лісовідновленню. У Львівській та Чернівецькій областях лісовідновлення частково проводиться шляхом природного поновлення.

Нецільового використання коштів загального фонду державного бюджету, виділених на охорону і відновлення лісових ресурсів Закарпатської, Івано-Франківської, Львівської та Чернівецької областей, не встановлено.

5.2. Стан використання коштів зі спеціального фонду

Міністерству екології та природних ресурсів України Законом України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" передбачені із спеціального фонду державного бюджету бюджетні призначення в сумі 1 млн. 639 тис. грн., з яких для Карпатського реґіону - 62,2 тис. грн., які профінансовано в повному обсязі.

Джерелом формування спеціального фонду по КФК 160600 є кошти від реалізації користувачам мисливських угідь ліцензій на добування мисливських тварин, а також за видачу посвідчень мисливця і щорічних контрольних карток обліку добутої дичини та порушень правил полювання, які, відповідно до ст. 36 Закону України від 22.02.2000 № 1478-ІІІ "Про мисливське господарство і полювання", використовуються на охорону та відтворення державного мисливського фонду.

Відповідно до наказу Держкомлісгоспу від 31.08.2000 № 97 "Про використання коштів, отриманих від реалізації користувачам мисливських угідь ліцензій на добування мисливських тварин, а також за видачу посвідчень мисливця і щорічних контрольних карток обліку добутої дичини та порушень правил полювання", зазначені кошти зараховуються на рахунок спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання, відкритого в органах Держказначейства.

Напрями спрямування коштів, зазначені в наказі, не відповідають напрямам, передбаченим Порядком фінансування з державного бюджету витрат на лісове господарство і мисливство на 2001 рік, яким визначено єдиний Перелік лісогосподарських робіт, фінансування яких здійснюється за кодом 160600 "Лісове господарство і мисливство" (без розмежування видатків загального та спеціального фондів).

Відповідно до п. 6 Переліку лісогосподарських робіт, до витрат на "Мисливство і пов'язані з ним послуги" відносяться: охорона диких тварин, облік диких тварин та заготівля і викладка кормів для підгодівлі мисливських тварин.

 

6. Аналіз факторів, які впливають на обсяг
фінансування з державного бюджету видатків
на охорону і відновлення лісових ресурсів

Державні лісогосподарські підприємства системи Держкомлісгоспу є постійними лісокористувачами, мають право на ведення лісового господарства, першочергове використання лісових ресурсів та зобов'язані забезпечити охорону, відтворення, захист і підвищення продуктивності лісових насаджень.

Основним фактором, який впливає на фінансування з державного бюджету видатків на охорону і відновлення лісових ресурсів є обсяг доходів лісогосподарських підприємств від лісогосподарської діяльності, а саме:

  • надходження від реалізації деревини, заготовленої від рубок, пов'язаних з веденням лісового господарства;

  • надходження від реалізації деревини, заготовленої від рубок, головного користування.

У лісовому фонді Держкомлісгоспу протягом 2001 року заготовлено 1 млн. 767,5 тис. куб. м деревини, з них: від рубок головного користування - 730,3 тис куб. м або 41,3 відс. та від проміжних рубок - 1 млн. 37,2 тис. куб. м, тобто, 58,7 відсотка.

Вартість заготовленої лісопродукції в оптових цінах склала 122,5 млн. грн., з них: від рубок головного користування - 53,5 млн. грн. та від проміжних рубок - 69 млн. гривень.

За 2001 рік державними лісогосподарськими підприємствами Держкомлісгоспу Карпатського реґіону отримано доходів від заготівлі деревини по всіх видах рубок в загальній сумі 104,4 млн. грн., з них: від рубок головного користування - 65,3 млн. грн., від проміжних рубок - 39,1 млн. грн. (за даними аналітичного обліку). На ведення лісового господарства направлено 40,4 млн. грн. або 38,6 відс., затрати на проведення рубок головного користування склали 62,3 млн. грн. або 60,2 відс., на створення захисних лісових насаджень, збереження природно-заповідного фонду спрямовано 0,7 млн. грн., а решта, в сумі 1 млн. грн., направлена на інші заходи. Таким чином, в цілому по Карпатському реґіону, доходи, отримані від проміжних рубок, майже у повному обсязі направлені на ведення лісового господарства.

6.1. Доходи від рубок, пов'язаних з веденням лісового господарства

Відповідно до ст. 18 Лісового кодексу, постійні лісокористувачі мають право власності на заготовлену продукцію і доходи від її реалізації (крім доходів від реалізації продукції, одержаної від догляду за лісом та інших лісогосподарських заходів). Таким чином, доходи, отримані від рубок, пов'язаних з веденням лісового господарства (надалі - проміжних), не є власністю постійних лісокористувачів, а повинні зараховуватись до бюджету.

Облік деревини, заготовленої від рубок головного користування та від проміжних, до їх надходження на нижній склад, ведеться окремо, а подальший облік руху деревини, її переробки та реалізації ведеться в цілому. У виробничо-фінансовому плані, крім державного бюджету, зазначається, як джерело фінансування "власні кошти", у зв'язку з чим рішення стосовно напрямів їх використання приймаються держлісгоспами самостійно.

У Закарпатській області заготівлею деревини від проміжних рубок, крім державних лісогосподарських підприємств, займались інші тимчасові лісокористувачі (комерційні структури). Ними у 2001 році заготовлено 77,6 тис. куб. м деревини. При середньому розмірі доходу, що становить у цій області 21 грн. за 1 куб. м заготовленої деревини, цими заготівельниками отримано щонайменше 1,6 млн. грн. доходу, на який, відповідно до ст.18 Лісового кодексу вони не мають права власності. Аналогічно, на 2002 рік комерційним структурам розподілено обсяг проміжних рубок - 238,3 тис. куб. м, при повному освоєнні яких ці заготівельники отримають (розрахунково) понад 5 млн. грн. доходу, який не надійде до бюджету.

Особливістю фінансово-господарської діяльності лісогосподарських підприємств Мінагрополітики є висока питома вага деревини, отриманої від проміжних рубок, яка в загальному обсязі заготовленої деревини у 2001 році становила: у Закарпатській області - 77,2 відс. Івано-Франківській області - 75,5; Львівській - 74 та Чернівецькій - 35,3 відсотка. У Закарпатській та Львівській областях обсяг цих рубок перевищує розрахункову лісосіку вдвічі. Таким чином, агролісгоспи здійснювали заготівлю деревини (ліквідної), переважно шляхом проміжних рубок, тобто, за рахунок коштів державного бюджету, при цьому не сплачуючи попневої плати (збір за спеціальне використання лісових ресурсів).

Внаслідок відсутності в системі Держкомлісгоспу єдиного, конкретного переліку власних надходжень підприємств - від господарської діяльності, надання платних послуг тощо, напрямів і порядку їх використання, склався такий стан справ, за яких рішення стосовно їх використання приймались лісокористувачами на власний розсуд. Неврегульованість порядку обліку цих коштів призводить до втрати прозорості їх руху та унеможливлює здійснення контролю за їх використанням. Інші, тимчасові лісокористувачі (комерційні структури) отримали, а держава, як власник лісів, по Закарпатській області втратила у 2001 році - 1,6 млн. грн. та не отримає у 2002 році понад 5 млн. грн. доходу1.

1Розрахунки зроблені під час перевірки, разом із економічною службою підприємств Держкомлісгоспу, виходячи з обсягу заготовленої деревини шляхом проміжних рубок та середнього розміру доходу від такого виду діяльності, що склався у цій області.

6.2. Доходи від рубок головного користування

Основним джерелом доходів лісогосподарських підприємств є надходження від реалізації деревини, заготовленої від рубок головного користування, що, в свою чергу, прямо залежить від розміру лісосічного фонду.

Відповідно до ст. 50 Лісового кодексу спеціальне використання лісових ресурсів (рубки головного користування) здійснюється в межах земельних ділянок лісового фонду, наданих у користування. Заготівля деревини під час проведення рубок головного користування, а також проміжних рубок, проводиться постійними лісокористувачами, а також тимчасовими лісокористувачами, яким у встановленому порядку надано право використання заготовленої при цьому деревини.

Надання земельних ділянок лісового фонду за межами населених пунктів у тимчасове користування для заготівлі деревини шляхом рубок головного користування, відповідно до ст. 13 Лісового кодексу, відноситься до відання обласних рад народних депутатів. У тимчасове користування (ст. 9 Кодексу ) земельні ділянки лісового фонду надаються за погодженням з постійними лісокористувачами, що оформляється договором. Форма договору на право тимчасового користування земельними ділянками лісового фонду і порядок його реєстрації встановлюється Кабінетом Міністрів України. Однак, ні форми такого договору, ні порядку його реєстрації не було розроблено.

Відповідно до пунктів 10 та 11 Правил відпуску деревини на пні в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.99 № 1378, лісокористувачі, зацікавлені у використанні лісосічного фонду в наступному році, попередньо вивчають ділянки, що намічаються для використання, і до 1 червня подають до облдержадміністрації заявки із зазначенням потрібного розміру лісосічного фонду, його розташування, обсягу заготівлі, цільового призначення і можливостей лісокористувача виконувати роботи. Заявки з такою інформацією в змозі підготувати лише спеціалісти лісової галузі.

У 2001 році Закарпатською, Івано-Франківською та Чернівецькою облдержадміністраціями лісосічний фонд рубок головного користування виділявся, крім державних постійних лісокористувачів, також комерційним структурам, як "тимчасовим лісокористувачам". На час розподілу лісосічного фонду, комерційні структури не володіли правом тимчасового користування земельними ділянками лісового фонду, тобто, не мали юридичних підстав (передбачених ст. 50 Кодексу) на здійснення заготівельної діяльності.

В порушення Лісового кодексу та Правил відпуску деревини на пні в лісах України, облдержадміністрації приймали до розгляду заявки на отримання лісосічного фонду та надавали право на спеціальне використання лісових ресурсів структурам, які не були ні постійними, а ні тимчасовими лісокористувачами і яким відповідними радами не були виділені у тимчасове користування земельні ділянки лісового фонду.

Фактичний стан розподілу та освоєння лісосічного фонду у лісовому фонді Держкомлісгоспу наведено в таблиці 2.

Таблиця 2

Фактичний стан розподілу та освоєння лісосічного фонду
у лісовому фонді Держкомлісгоспу



Область


Розрахункова лісосіка,
тис. куб. м
Виділено Держлісгоспу Виділено іншим користувачам Освоєно Держкомлісгоспом Освоєно іншими користувачами
тис.
куб.м
відс. тис.
куб.м
відс. тис.
куб. м
відс. тис.
куб. м
відс.
Закарпатська 529,9 72,9 14,0 457,0 86,0 71,0 97,0 380,8 83,0
Львівська 345,5 345,5 100,0 0,0 0,0 345,5 100,0 0,0 0,0
Івано-Франківська 360,0 129,7 36,0 230,3 64,0 129,7 100,0 146,3 63,5
Чернівецька 356,5 266,5 75,0 90,0 25,0 266,5 100,0 74,2 82,7
Карпатський регіон 1591,9 814,6 51,0 777,3 49,0 812,7 99,8 601,3 77,3

Найгірша ситуація в Закарпатській області, в якій держлісгоспам виділено лише 14 відс. лісосічного фонду, та в Івано-Франківській - 36 відсотків. В цілому, в Карпатському реґіоні майже половина (49 відс.) лісосічного фонду освоювалось у 2001 році комерційними структурами. Виходячи з мінімальних доходів від заготівельної діяльності, що склалися в цих областях, державними лісогосподарськими підприємствами не отримано понад 35 млн. грн. доходу, внаслідок того, що для них лісосічний фонду не був розподілений у повному обсязі1.

1Розрахунки зроблені під час перевірки разом із економічною службою підприємств Держкомлісгоспу, виходячи із обсягу заготовленої деревини шляхом рубок головного користування та середнього розміру доходу від такого виду діяльності, що склався у цій області.

В лісовому фонді Мінагрополітики частину лісосічного фонду також освоювали комерційні структури. Зокрема, в Івано-Франківській області - 74,1 відс., у Закарпатській - 36,3 відс., внаслідок чого агролісгоспами недоотримано понад 1 млн. грн. доходу2.

2Розрахунки зроблені під час перевірки разом із економічною службою підприємств Мінагрополітики.

В умовах обмеженості бюджетного фінансування та враховуючи значні обсяги робіт по охороні і відновленню лісових ресурсів, які щорічно не виконуються у лісофонді (понад 50 млн. грн.)3 , передача повноважень структурним підрозділам головних розпорядників коштів стосовно прийняття рішень про розподіл лісосічного фонду та безпідставне його виділення комерційним структурам, які не мають права володіння тимчасовим лісокористуванням, для держави є неефективним. Упущена вигода державних лісогосподарських підприємств Карпатського реґіону, що є, фактично, втратами держави за 2001 рік, складає понад 36 млн. гривень. Ці кошти є резервом для фінансування заходів на охорону і відновлення лісових ресурсів.

3Ліси є власністю держави. Затрати на їх вирощування (збір насіння, вирощування посадматеріалу, посадка лісокультур, догляд за молодняком, прорідження, освітлення, боротьба зі шкідниками, захист від пожеж тощо) несе також держава у виді фінансування з державного бюджету та спрямування коштів від господарської діяльності держлісгоспів. При цьому готова сировина за мізерну плату (середній рівень попневої плати в Карпатському реґіоні становить 5-10 гривень з 1 м. куб., а середній рівень доходу від заготівлі 41-47 грн.) віддається комерційним структурам. Тобто, створюються передумови для отримання ними надприбутків. (Рівень цін на деревину у круглому виді коливається в межах 100 - 200 грн. на внутрішньому ринку, а на світовому сягає 1000 і більше гривень).

Державними лісогосподарськими підприємствами виділений лісосічний фонд освоєний практично в повному обсязі. Водночас іншими лісокористувачами Карпатського реґіону лише на 77,3 відс., а саме: у Закарпатській області - 83; Чернівецькій - 82,7 та Івано-Франківській - лише на 63,5 відсотка. Упущена вигода від недоосвоєння комерційними структурами 176 тис. куб. м лісосічного фонду в Карпатському реґіоні за 2001 рік становить 8,1 млн. гривень.

Під час перевірки проаналізовано вихід ділової деревини, від якого залежить обсяг доходів лісогосподарських підприємств та фінансові можливості для здійснення заходів по охороні і відновленню лісових ресурсів.

Діаграма 4. Вихід ділової деревини

Від рубок головного користування найвищий вихід ділової деревини в Чернівецькій області - 68,2 відс. та Закарпатській - 63,8; проте у Львівській та Івано-Франківській досить низький - 49,3 та 42 відс., відповідно. Одночасно від проміжних рубок, які є низькопродуктивними, рівень виходу ділової деревини у Закарпатській, Львівській та Івано-Франківській областях майже однаковий, як і від рубок головного користування (51; 43,3 та 38,2 відс., відповідно). Лише у Чернівецькій області цей показник склав 23,5 відсотка.

Отже, рівень виходу ділової деревини у Закарпатській, Івано-Франківській та Львівській областях майже однаковий як від рубок головного користування, які є високопродуктивними, так і від рубок, пов'язаних з веденням лісового господарства (проміжних), при тому, що вони є низькопродуктивними, неліквідними і не можуть мати високого виходу ділової деревини. Зазначене свідчить про те, що Держкомлісгоспом не приділяється належна увага питанню щодо рівня фактичного виходу ділової деревини, від якого прямо залежить обсяг отриманих доходів та фінансові можливості для фінансування лісогосподарських заходів.

Постановою Верховної Ради України від 15.03.2001 № 2290-ІІІ "Про невідкладні заходи, пов'язані з катастрофічними повенями в Закарпатті", з метою недопущення порушень лісового та природоохоронного законодавства численними тимчасовими лісокористувачами в Закарпатській, Івано-Франківській та Чернівецькій областях зобов'язано Кабінет Міністрів України, починаючи з 2002 року, забезпечити передачу лісосічного фонду головного користування в повному обсязі постійним лісокористувачам - державним лісогосподарським підприємствам Державного комітету лісового господарства України.

Розподіл лісосічного фонду на 2002 рік у лісфонді Держкомлісгоспу (з урахуванням внесених змін) наведено в таблиці 3.

Таблиця 3.

Розподіл по Держкомлісгоспу лісосічного фонду на 2002 рік


Область

Обсяг лісосічного фонду,
тис. куб. м
Виділено державним лісогосподарським підприємствам Виділено комерційним структурам
Не розподілено, тис. куб. м
тис.
куб. м
відс. тис.
куб. м
відс.
Закарпатська , всього 529,9 101,7 19,6 417,2 80,3 11,0
у тому числі:

 

 

 

 

 

 

довгострокові угоди

 

 

 

242,8 46,7

 

короткострокові угоди

 

 

 

174,4 33,6

 

Львівська 346,7 346,7 100,0 0,0 0,0 0,0
Ів.-Франківська (51 лісокористувач) 347,5 142,8 41,1 204,7 58,9 0,0
Чернівецька *(2 лісокористувачі) 371,2 310,7 +
60,5*
100,0 0,0 0,0 0,0
По Карпатському реґіону 1595,3 962,4 60,3 621,9 39,0 11,0
0,7%

*У Чернівецькій області 60,5 тис. куб. м. лісосічного фонду було виділено двом переробним підприємствам, створеним на базі колишніх лісокомбінатів. Під час перевірки прийнято розпорядження облдержадміністрації, відповідно до якого весь лісосічний фонд перерозподілено державним лісогосподарським підприємствам.

 

Отже, державним лісогосподарським підприємствам лісосічний фонд в повному обсязі виділений лише в Чернівецькій і Львівській областях. Облдержадміністраціями Івано-Франківської та Закарпатської областей поряд з порушенням Лісового кодексу та Правил відпуску деревини на пні в лісах України, також не виконані вимоги постанови Верховної Ради України від 15.03.2001 № 2290 - ІІІ (пункт 4) і виділено лісосічний фонд суб'єктам господарювання, які не володіли правом ні постійного, ні тимчасового користування земельними ділянками лісового фонду, в загальному обсязі 621,9 тис. куб. м, з них: в Закарпатській області - 417,2 та в Івано-Франківській - 204,7 тис. куб. метрів1.

1За висновками державної комісії з вивчення причин паводків у Закарпатській області: "... На масштаби наслідків паводку на Закарпатті вплинуло також невідповідне гірським умовам ведення водного, лісового і сільського господарства. Серед головних антропогенних причин важких наслідків паводку можна виділити: (п. 5) - порушення технологій лісоексплуатації за останні 10 років, широкий доступ до заготівель приватних фірм, недостатній контроль зі сторони органів державної влади та органів місцевого самоврядування за їх діяльністю..." на ліквідацію наслідків паводку з державного бюджету у 2001 році виділено Закарпатській облдержадміністрації понад 100 млн. гривень.

Внаслідок нерозподілення державним лісогосподарським підприємствам Держкомлісгоспу майже половини лісосічного фонду (621,9 тис. куб. м), у 2002 розрахунково вони недоотримають щонайменше 29 млн. грн. доходу, з них у Закарпатській області - 19,6 млн. грн. та Івано-Франківській - 9,4 млн. гривень2.

2Розрахунки зроблені під час перевірки разом із економічною службою підприємств Держкомлісгоспу, виходячи з обсягу заготовленої деревини шляхом рубок головного користування та середнього розміру доходу від такого виду діяльності, що склався у цій області.

У Закарпатській та Івано-Франківській областях державними лісогосподарськими підприємствами укладено ряд угод про співпрацю з комерційними структурами, яким виділено лісосічний фонд на 2002 рік, де передбачено відшкодування витрат на відновлення лісових ресурсів та будівництво доріг. Однак механізм проведення розрахунків та порядок використання коштів, отриманих від інших лісокористувачів, відсутній. Зазначені угоди про співпрацю є не ідентичними з угодами про тимчасове лісокористування, оскільки заготівельники не володіють правом тимчасового лісокористування земельними ділянками, наданими в порядку, передбаченому ст. 9 Лісового кодексу. Проте економічного обґрунтування стосовно економічного ефекту від такої співпраці немає, розмір плати не підтверджений економічними розрахунками, не пов'язаний з обсягом фактичних витрат на створення деревостанів та з цінами на круглий ліс.

Необхідним є здійснення постійного моніторингу процесів усіх рубок лісосічного фонду та аналіз впливу заготівель деревини на екологічні наслідки вирубок, особливо в горах, що є важливим фактором ерозійних процесів, зсувів, повеней тощо в Карпатському реґіоні.

 

Аналіз повноти внесення плати за спеціальне
використання лісових ресурсів, як джерела фінансування

Відповідно до статей 89, 90 Лісового кодексу України спеціальне використання лісових ресурсів є платним. Розмір плати за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду встановлюється, виходячи з лімітів їх використання і такс на лісову продукцію та послуги з урахуванням якості й доступності.

Згідно з ч. 3 ст. 91 Лісового кодексу ці кошти спрямовуються на виконання робіт щодо відтворення лісів, проведення лісогосподарських заходів та утримання лісів у належному санітарному стані. Водночас Законом України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" дію зазначеної норми зупинено, і відповідно до п. 1 ст. 3 цього Закону плата за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення в повному обсязі зараховується до державного бюджету.

За 2001 рік всіма лісокористувачами Карпатського реґіону до державного бюджету внесено платежів за спеціальне використання лісових ресурсів на суму 11,9 млн. гривень. Видатки з державного бюджету на ведення лісового господарства склали 11,7 млн. грн., що становить 98,4 відс. від внесених платежів за спеціальне використання лісових ресурсів до загального фонду державного бюджету.

Єдині правила справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування ділянками лісового фонду визначаються Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.07.98 № 1012 "Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду".

Однак, діючі такси за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду не пов'язані з обсягом фактичних витрат на створення лісового фонду. Аналіз цього питання не проводиться, тому дані про те, наскільки лісокористувачами (особливо іншими суб'єктами господарювання недержавної форми власності) компенсуються державі видатки на створення лісових ресурсів (за рахунок попневої плати), відсутні.

Розмір плати для постійних лісокористувачів, які відповідно до Лісового кодексу зобов'язані забезпечувати відтворення, охорону, захист, підвищення продуктивності лісових насаджень і несуть витрати на ведення лісового господарства, та для тимчасових лісокористувачів (комерційних структур), які лише використовують заготовлену деревину для отримання власних прибутків, однаковий.

Результати перевірки свідчать, що середній розмір плати за спеціальне використання лісових ресурсів у 2001 році по Карпатському реґіону складав від 4 до 10 грн. за 1 куб. м, а обсяги витрат на створення 1 куб. м деревини в діючих цінах становили 15-20 гривень. Тобто, плата за використання лісових ресурсів більше ніж наполовину не покриває витрати на їх створення. За середніми розрахунками обсяг видатків на створення деревостанів, що не покривається за рахунок попневої плати, за 2001 рік в Карпатському реґіоні сягає 10 млн. гривень. Враховуючи, що половину лісосічного фонду у 2001 році було освоєно комерційними структурами, ними не відшкодовано державі понад 5 млн. грн., вкладених у створення лісового фонду. Розмір плати за спеціальне використання лісових ресурсів взагалі не порівнюється з ринковими цінами на круглий ліс, які перевищують попневу плату в 5-10 разів.

 

7. Аналіз стану охорони лісових ресурсів
та дотримання природоохоронного законодавства

На обсяг фінансування також впливає стан охорони і збереження лісових ресурсів. Відповідно до ст. 85 Лісового кодексу ліси України підлягають охороні і захисту, що передбачає здійснення комплексу заходів, спрямованих на їх збереження від знищення та пошкодження, а також раціональне використання. Однак, державною лісовою охороною не забезпечується належний контроль, про що свідчать значні обсяги самовільних рубок, які в цілому по Карпатському реґіону склали понад 35 тис. куб. м, з них в лісах Держкомлісгоспу - 15,5 та Мінагрополітики - 20 тис. куб. метрів. Завдано збитків на загальну суму 17,3 млн. грн., у тому числі в лісах Держкомлісгоспу - 6,1 млн. грн. та Мінагрополітики - 11,2 млн. гривень. Проте відшкодовано державі, відповідно, 2,9 та 0,2 відсотка. Якщо питома вага лісів Карпатського реґіону становить 32 відс. від загальної площі по Україні, то питома вага самовільних рубок - 46,5 відс., а в лісах Держкомлісгоспу - 52,7 відсотка (за звітними даними Держкомлісгоспу України).

Проведеними перевірками органами державної лісової охорони у 2001 році також виявлено численні випадки порушення природоохоронного законодавства, за які накладено майнові стягнення на загальну суму 779,8 тис. грн., однак рівень їх відшкодування становить лише 14,2 відсотка.

Незважаючи на недотримання ст. 22 Лісового кодексу (п. п. 4-6), право тимчасового лісокористування підприємств, в яких були виявлені порушення з освоєнням лісосік і які не в повному обсязі відшкодували майнові стягнення, не припинялось.

Хоча лісовою охороною і виявляється значна кількість випадків самовільних рубок, це залишається глобальною проблемою на території Карпатського реґіону, особливо у лісовому фонді Мінагрополітики, що пояснюється розкиданістю лісового фонду, переважним розташуванням лісових масивів навколо населених пунктів (так звана "буферна зона").

У 2001 році найбільше самовільних рубок було у Закарпатській та Львівській областях, відповідно: 7,1 та 8,5 тис. куб. м деревини, сума завданої шкоди становить відповідно: 2,8 млн. грн. та 6,3 млн. гривень. В Івано-Франківській та Чернівецькій областях, відповідно, 1,2 та 3 тис. куб. м лісу зрубано самовільно та заподіяно збитків на суму 0,6 і 1,5 млн. гривень. Проте такі дані не завжди відображають реальний стан лісопорушень. За даними управління екології значні об'єми самовільно зрубаної деревини виявляються екологічною інспекцією, і, в більшості випадків, лісопорушники не установлюються, що свідчить про недостатню ефективність роботи державної лісової охорони.

Довідково: характерно, що значна кількість самовільних рубок дерев, коли порушники не установлюються, зростає з року в рік. Їх кількість не зменшується, що призводить до масового розкрадання деревини і не дає можливості притягнути до матеріальної, адміністративної і кримінальної відповідальності конкретних лісопорушників. Зокрема, в 2001 році в Сколівському дочірньому лісогосподарському підприємстві ЛГП "Галсільліс" Львівської області, скоєно самовільних рубок в обсязі 5534 куб. м, що в 5,5 раза перевищує розмір лісосічного фонду цього підприємства. Подібна ситуація і в Старосамбірському дочірньому підприємстві, де самовільно зрубано 1670 куб. м, що на 170 куб. м більше, ніж встановлений підприємству річний розмір лісосічного фонду. Тобто, розмір самовільних рубок в окремих підприємствах перевищив встановлену річну розрахункову лісосіку.

Натурною перевіркою, проведеною спільно з спеціалістами Мінекоресурсів та Держкомлісгоспу в селі Лопухово Тячівського району Закарпатської області виявлено масові незаконні (самовільні) рубки, що призвели до розладнання лісових насаджень та втрати ними захисних властивостей. Зафіксовано значну кількість трелювальних волоків, на яких лежали свіжозрубані стовбури. Більша частина незаконно зрубаної деревини переробляється на місці. У дворах місцевих жителів зафіксовано наявність пилорам та інших засобів переробки і відмічені масові звалища тирси у водоохоронній зоні.

За висновками прокуратури Львівської області, в гірських районах працюють злочинні групи, які скуповують у населення крадений ліс для його перепродажу та виготовлення пиломатеріалів. Місцеві райдержадміністрації видають дозволи на відкриття пилорам, не враховуючи при цьому обсягів заготівлі деревини. Лише в Сколівському районі офіційно зареєстровано більше 80 пилорам. (Виходячи з розрахункових можливостей переробки однією пилорамою 110 куб. м деревини на місяць та діючих такс для обчислення розміру шкоди, щорічні збитки становлять понад 300 тис. грн. від роботи лише однієї пилорами. Якщо в селі Лопухово Закарпатської області діє понад 500 пилорам, збитки можуть сягати 15 млн. гривень).

Перевіркою лісогосподарського підприємства "Агроліс" Міжгірського району Закарпатської області встановлено, що в с. Репинне, квадрат 102, виділ 6, площа 7,7 га, хвойне насадження віком 75 років, категорія захищеності - експлуатаційні ліси місцевого значення, згідно з таксаційним описом повнота 0,5 по всій площі нерівномірна. Запас на 1 га 290 куб. м. На час проведення перевірки насадження фактично розладнане незаконними самовільними рубками до повноти 0,2 та нижче.

Лісові масиви Мінагрополітики, які знаходяться біля населених пунктів, розладнані самовільними рубками, низькоповнотні, переважна більшість їх потребує проведення реконструктивних заходів, і, відповідно, коштів для їх проведення.

Отже, стан охорони лісових ресурсів у Карпатському реґіоні на низькому рівні, що свідчить про її неефективність, недостатність контролю з боку Держкомлісгоспу, Мінагрополітики за її станом та збереженням лісових ресурсів, що перебувають у сфері їх управління.

 

8. Особливості управління фінансовими та
лісовими ресурсами в системі Держкомлісгоспу

У Карпатському реґіоні функції управління, організації та ведення лісового господарства покладено на управління лісового господарства в Закарпатській, Івано-Франківській та Чернівецькій областях та об'єднання "Львівліс" і їх структурні підрозділи. Однак статус державних лісогосподарських підприємств не визначено. В положеннях про них не вказано, є вони бюджетними установами чи госпрозрахунковими, які діють відповідно до Закону про підприємство.

До 1995 року ліси Карпатського реґіону (крім Львівської області) знаходились у користуванні лісокомбінатів колишнього Міністерства лісової і деревообробної промисловості. Указом Президента України від 24.02.95 № 142/95 "Про реформування структури управління лісовим та мисливським господарством у Закарпатській, Івано-Франківській і Чернівецькій областях" Кабінет Міністрів України було зобов'язано вжити необхідних заходів, пов'язаних з реформуванням структури управління лісовим та мисливським господарством.

Відповідно до п. 1 Указу їх створення передбачалось на базі майна, що перебувало у загальнодержавній власності та призначене для ведення лісового, мисливського господарства і спеціального використання лісових ресурсів та управління яким здійснювали Міністерство промислової політики і Фонд державного майна України.

Таким чином, в порушення Указу Президента України від 12.02.95 № 142/95 та постанови Кабінету Міністрів України від 05.05.95 № 322 "Про вдосконалення управління лісовим та мисливським господарством" Фондом держмайна України, Міністерством лісового господарства, Міністерством промислової політики та обласними комісіями Закарпатської, Івано-Франківської і Чернівецької облдержадміністрацій не забезпечено достовірне й правильне визначення частки майна, яка підлягала передачі до сфери управління Міністерства (нині - Державного комітету) лісового господарства, внаслідок чого підприємствам лісового господарства не передано у власність все майно, призначене для ведення лісового господарства та спеціального використання лісових ресурсів. Лише в Івано-Франківській області вартість непереданого майна становить 31,5 млн. гривень (63,9 відсотка).

Крім того, слід зазначити, що обласні управління лісового господарства у Закарпатській, Івано-Франківській та Чернівецькій областях є бюджетними установами і утримуються за рахунок коштів державного бюджету (органи виконавчої влади), працівники управлінь - державні службовці. Об'єднання "Львівліс" утримується за рахунок відрахувань від прибутку державних лісогосподарських підприємств і працівники об'єднання не є держслужбовцями, тому обмеження щодо використання коштів на утримання апарату, які стосуються бюджетних коштів, на них не поширюються. При однакових функціях, практично рівних показниках земель лісового фонду та обсягів заготівель, у 2001 році видатки на утримання одного працівника - обласного апарату ДЛГО "Львівліс" склали 40 тис. грн., а обласних управлінь лісового господарства в Івано-Франківській, Закарпатській та Чернівецькій областях 7-8 тис. гривень.

Ці факти свідчать про відсутність належного правового та організаційного врегулювання питань управління та фінансування лісового господарства. Пропозиції щодо оптимізації структури Держкомлісгоспу подані Міністерству фінансів України 15.02.2001 (лист № 05-74/386), однак до цього часу не розглянуті.

 

9. Особливості управління фінансовими та лісовими
ресурсами в системі Міністерства аграрної політики

Ліси колишніх колективних сільськогосподарських підприємств (надалі - КСП) займають площу 2 млн. 847,9 тис. га (20,6 відс. лісового фонду України), з них ліси Карпатського реґіону становлять 14,5 відсотка. У віковій структурі лісового фонду 80 відс. припадає на молодняки та середньовікові насадження, які потребують постійного догляду і відповідного фінансового забезпечення. Середній вік насаджень - 49 років при 64 роках в системі Держкомлісгоспу.

До початку аграрної реформи в Україні ліси знаходились у постійному користуванні колективних сільськогосподарських підприємств. В деяких реґіонах було створено, на умовах пайових внесків, міжгосподарські лісгоспи, які здійснювали ведення лісового господарства на умовах самофінансування, з 1993 року для них передбачались дотації з державного бюджету.

Міністерство аграрної політики України визначено головним розпорядником бюджетних коштів на ведення лісового господарства у 2001 році - по КВК 280, КФК 160600 та у 2002 році - по КПК 2801260. Проте відповідно до Указу Президента від 07.06.2000 № 772/2000, яким затверджено Положення про Міністерство, на нього не покладено повноваження у сфері лісового господарства.

Відповідно до Указу Президента України від 03.12. 99 № 1529/99 "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки" колективні сільськогосподарські підприємства, міжгосподарські лісгоспи втратили юридичне право постійного користування лісовими землями. Міжгосподарські лісгоспи реорганізовані в спеціалізовані агролісогосподарські підприємства.

Новоутворені агроформування стали правонаступниками КСП стосовно користування землями лісового фонду, оскільки КСП не припиняли своєї діяльності, а реформувались в агропідприємства, засновані не на колективній, а на приватній власності на землю та майно. Однак Лісовий кодекс не передбачає приватної власності на землі лісового фонду (ліси України є власністю держави). Тобто, зазначене питання є неврегульованим. Відповідно до ст. 9 Лісового кодексу право постійного користування земельними ділянками повинно бути оформлено державним актом на право користування землею.

В такій ситуації Мінагрополітики не ініціювало законодавче врегулювання проблем права постійного лісокористування та власності на землі лісового фонду колишніх КСП.

Непослідовність заходів, вжитих Мінагрополітики за 2,5 роки реформування КСП, вказують на відсутність оперативного і гнучкого реагування на проблеми реформування лісового сектора колишніх КСП.

Невизначеність з лісовим фондом сільськогосподарських підприємств призвела до того, що землевпорядними органами земельні ділянки лісового фонду в деяких областях надавались у тимчасове користування сільським радам або були переведені до земель запасу без визначення юридичної особи, яка б відповідала за стан та охорону лісів і без оформлення права постійного лісокористування згідно з порядком, визначеним ст. 9 Лісового кодексу. Значна частина лісів була передана Держкомлісгоспу (278,3 тис. га або 9,8 відсотка).

В результаті нормативно-правової неврегульованості майнових відносин місцеві органи влади вирішують питання постійного користування землями лісового фонду системи Мінагрополітики на власний розсуд.

У Закарпатській, Львівській та Івано-Франківській областях засновниками створення обласних комунальних об'єднань та підприємств виступили обласні ради, в Чернівецькій - Рада директорів держспецлісгоспів.

Землі лісового фонду колишніх КСП знаходяться в межах населених пунктів і, згідно з пунктом 1 статті 13 Лісового кодексу, розпорядження ними не входить до компетенції обласних рад. Закон України про розмежування земель державної та комунальної власності не прийнято, що дає можливість обласним радам здійснювати перерозподіл земель лісового фонду на власний розсуд.

В Закарпатській, Івано-Франківській та Львівській областях відсутнє юридичне обґрунтування щодо фінансування з державного бюджету заходів, пов'язаних з веденням лісового господарства, агролісгоспів.

Лише у Чернівецькій області наказом Мінагрополітики від 01.02.2001 № 10 створено державні спеціалізовані лісогосподарські підприємства, які увійшли в Чернівецьке агролісогосподарське об'єднання "Чернівціагроліс". Це вказує на непослідовний підхід Міністерства до вирішення проблеми лісового фонду в системі АПК.

Відповідно до статті 9 Лісового кодексу України право постійного користування земельними ділянками лісового фонду засвідчується державним актом на право постійного користування землею. Однак в переважній більшості підприємств (за винятком трьох дочірніх підприємств ЛГП "Галсільлісу", яким це право надано безпідставно), відсутні державні акти на право постійного користування земельними ділянками лісового фонду.

В Міністерстві аграрної політики та об'єднанні "Закарпатагроліс" відсутні програми з лісівництва, які визначені, відповідно до ст. 92 Лісового кодексу та ст. 6 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", як підстава для фінансування.

В умовах законодавчої невизначеності стосовно Мінагрополітики питання щодо права постійного користування, власності, фінансування та управління землями лісового фонду, використання лісових ресурсів здійснюється нераціонально, стан контролю незадовільний, заходи з охорони і відновлення лісових ресурсів, визначені матеріалами лісовпорядкування, виконуються щорічно наполовину. Наслідком цього є неефективне управління лісовими ресурсами Карпатського реґіону.

Законодавча неврегульованість окремих питань управління земельними ділянками лісового фонду та використання лісових ресурсів, недосконалість існуючої системи управління коштами державного бюджету дає можливість місцевим органами влади приймати рішення з цього приводу на власний розсуд.

 

Колегія Рахункової палати,
за результатами розгляду матеріалів перевірки,
зробила наступні висновки:

  1. Фінансування з державного бюджету видатків на охорону і відновлення лісових ресурсів у Карпатському регіоні здійснювалося безсистемно і неефективно. Головними розпорядниками коштів - Міністерством екології та природних ресурсів України, Міністерством аграрної політики України спрямування бюджетних коштів, передбачених на фінансування заходів на охорону і відновлення лісових ресурсів, проводилося без належного обґрунтування, що призвело до неефективного їх використання. Як наслідок, половина запланованих заходів щодо лісовпорядкування (вартістю понад 50 млн. грн.) не забезпечується фінансуванням.

  2. У Мінекоресурсів України і Мінагрополітики України - головних розпорядників бюджетних коштів - відсутня дієва система внутрішньовідомчого контролю, що призводить до серйозних порушень та втрат коштів державного бюджету. Так, додатково виділені кошти Закарпатській області, у зв'язку із стихійним лихом, в сумі 523,1 тис. грн. (95,6 відс. від отриманих), спрямовані підприємствам, в яких не було зафіксовано пошкодження лісових ресурсів, а підприємством "Галсільліс" Львівської області взагалі не розподілено та не використано 10 відс. загального обсягу коштів, виділених з державного бюджету.

  3. Діючий порядок планування та фінансування заходів на охорону і відновлення лісових ресурсів, а також галузеве і територіальне управління, не забезпечують економне та раціональне використання бюджетних коштів, спрямованих на виконання зазначених заходів, оскільки базуються на недосконалих нормативно-правових актах. До цього часу статус державних лісогосподарських підприємств не визначений. Міністерством фінансів України разом з головними розпорядниками коштів не забезпечено розробку передбачених статтями 92 та 87 Лісового кодексу України, нормативних документів, а саме: Порядку економічного стимулювання з державного бюджету охорони, захисту, раціонального використання та відтворення лісів, а також Статуту державної лісової охорони.

  4. Кабінетом Міністрів України не затверджено конкретний перелік власних надходжень коштів від господарської діяльності підприємств системи Держкомлісгоспу України і Мінагрополітики України, а також порядок і напрями їх використання, внаслідок чого рішення стосовно їх використання приймались лісокористувачами на власний розсуд.

  5. Через безконтрольність з боку Мінагрополітики України та Держкомлісгоспу України окремим комерційним структурам, в порушення ст. 18 Лісового кодексу України, надається право власності на заготівлю деревини шляхом проміжних рубок. Так, в Закарпатській області комерційні структури фактично привласнили у 2001 році понад 1,6 млн. грн. державних коштів, а в 2002 році, з цієї ж причини, очікуються, згідно з проведеними розрахунками, втрати бюджету майже 5 млн. гривень.

  6. В порушення Лісового кодексу України, Правил відпуску деревини на пні в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.99 № 1378, постанови Верховної Ради України від 15.03.01 № 2290-ІІІ "Про невідкладні заходи, пов'язані з катастрофічними повенями в Закарпатті" Закарпатська та Івано-Франківська облдержадміністрації прийняли рішення щодо розподілу лісосічного фонду суб'єктам господарювання (комерційним структурам), які не володіють правом постійного чи тимчасового користування земельними ділянками лісового фонду. Такі дії призвели у 2001 році до втрат держави на суму понад 35 млн. гривень. Розрахунки показують, що у 2002 році ці втрати можуть досягти 30 млн. гривень.

  7. Міністерство аграрної Кабінет Міністрів України та місцеві органи влади не забезпечили ефективне, раціональне та екологічно збалансоване використання лісових ресурсів Карпатського реґіону. Постійний моніторинг щодо здійснення усіх рубок лісосічного фонду та відповідний аналіз стосовно впливу на екологію заготівлі деревини не проводиться.

  8. Міністерство аграрної політики України не має чіткої програми дій у галузі лісового господарства, внаслідок чого фінансові та лісові ресурси використовуються нераціонально й неефективно. Ще й досі не врегульований механізм передачі у постійне лісокористування земель лісового фонду реформованих колективних сільськогосподарських підприємств. В результаті, у Чернівецькій області створені державні спеціалізовані лісогосподарські підприємства, а в Закарпатській, Львівській та Івано-Франківській - комунальні, що свідчить про невизначеність органів центральної виконавчої влади при створенні ефективної системи управління лісовим фондом.

  9. Через неефективність державної лісової охорони в Карпатському реґіоні допущено самовільні рубки в загальному обсязі понад 30 тис. куб. м деревини, що завдало державі збитків на суму 17,3 млн. грн. (всього відшкодовано зазначених збитків менше двох відсотків).

  10. Розмір плати за спеціальне використання лісових ресурсів не покриває більше ніж наполовину фактичні витрати на створення деревостанів, а також не ув'язаний з цінами на круглий ліс (які перевищують розмір попневої плати в 5-10 разів). Тому обсяги внесеної тимчасовими лісокористувачами попневої плати у 2001 році не покривають фактичних витрат на створення деревостанів у обсязі понад 5 млн. гривень.

  11. В порушення ст. 9 Лісового кодексу України право постійного користування земельними ділянками лісового фонду в усіх лісокористувачів не засвідчене державним актом.

  12. Незабезпечення Державним казначейством України дотримання вимог Порядку касового виконання державного бюджету за видатками зумовлює непрозорість руху коштів держбюджету в розрізі головних розпорядників коштів, ускладнює процес обліку і контролю за виконанням видаткової частини бюджету.

 

Відповідно до статей 28, 30 Закону України "Про Рахункову палату" інформацію про результати перевірки надіслано Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, а висновки і пропозиції - Міністерству екології та природних ресурсів України, Державному комітету лісового господарства України та Міністерству аграрної політики України для вжиття необхідних заходів.

 

 

Про цей сайт | Адміністратор | Лист до редакції
Розробник ЗАТ "Софтлайн", Україна© Рахункова палата України