28 сiчня 2022    
Пошук
Головна » Архів » Бюлетені » 2002 рік
02.10.2002  |  Рахункова палата


Про результати аналізу використання коштів державного бюджету, передбачених Міністерству палива та енергетики України по статті "Видатки, пов´язані з реструктуризацією вугільної промисловості" на закриття вугледобувних підприємств


Київ 2002


Члени Колегії Рахункової палати України:

Симоненко В.К. -

Голова Рахункової палати

Маліков В.В. -

Перший заступник Голови Рахункової палати

Мельничук В.Г. -

заступник Голови Рахункової палати

Хропатий Б.Ф. -

Секретар Рахункової палати

Вітковська Л.В. -

директор департаменту контролю видатків на державне управління

Головань М.М. -

директор зведеного департаменту контролю та аналізу бюджетів України

Зіпір А.П. -

директор департаменту контролю видатків на промисловість та енергетику

Іваненко Ю.В. -

директор департаменту контролю державного боргу та діяльності банківських установ

Невідомий В.І. -

директор департаменту контролю видатків на судову владу, оборону, правоохоронну діяльність та безпеку держави

Немировський В.Л. -

директор департаменту контролю використання коштів цільових бюджетних та державних позабюджетних фондів

Огородник В.С. -

директор департаменту контролю видатків на АПК та виробничу інфраструктуру

Пилипенко В.П. -

директор департаменту контролю за дотриманням законодавства з питань бюджету

Тахтай В.Є. -

директор департаменту організації та здійснення контролю за використанням коштів державного бюджету в регіонах

Фліссак Я.А. -

директор департаменту контролю видатків на соціальну сферу та науку

 

Про результати аналізу використання коштів державного бюджету, передбачених Міністерству палива та енергетики України по статті "Видатки, пов´язані з реструктуризацією вугільної промисловості" на закриття вугледобувних підприємств / Підготовлено департаментом контролю видатків на промисловість та енергетику і затверджено постановою Колегії Рахункової палати від 01.10.2002 № 22-2 / - Київ: Рахункова палата України, 2002. - Випуск 16.

 

© Рахункова палата України.
Матеріал офіційний.
При використанні посилання на Рахункову палату обов´язкове.

 




1. Загальне нормативно-правове врегулювання питань, пов´язаних із закриттям вугільних шахт і розрізів


1.1. Аналіз нормативно-правових актів, пов´язаних з використанням бюджетних коштів на реструктуризацію вугледобувних підприємств


Структурна перебудова вугільної галузі була започаткована Указом Президента України від 07.02.96 № 116/96 "Про структурну перебудову вугільної промисловості".

Указом визначено основні напрями реформ у вугільній галузі та зобов´язано Мінвуглепром України, за участю заінтересованих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Волинської, Донецької, Житомирської, Кіровоградської, Луганської, Львівської та Черкаської обласних державних адміністрацій розробити і подати на затвердження Кабінету Міністрів України державну програму щодо закриття окремих збиткових державних підприємств-шахт (розрізів), передбачивши в ній, зокрема, заходи щодо соціального захисту працівників, які звільняються у зв´язку з їх закриттям.

Ця Програма затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 28.03.97 № 280 "Про хід структурної перебудови вугільної промисловості" (із змінами і доповненнями). Програмою визначено цілі і завдання реструктуризації вугільної промисловості, передбачено основні критерії для визначення шахт, які підлягають закриттю, та визначено основні проблеми, пов´язані із закриттям шахт.

Зокрема, передбачено, що витрати на закриття шахт складаються із витрат на:

  • фізичне закриття шахт;

  • проведення природоохоронних заходів;

  • передачу у комунальну власність об´єктів соціальної інфраструктури;

  • забезпечення соціального захисту працівників, що звільняються;

  • створення робочих місць на підприємствах вугільної промисловості або в інших галузях;

  • будівництво житла для сімей шахтарів.

Зазначений перелік витрат визначає лише основні заходи, пов´язані із закриттям шахт, і не охоплює весь комплекс проблем з реструктуризації вугільної галузі. Крім цього, ці заходи не є тотожними напрямам витрачання бюджетних коштів на цю мету, тим більше, що чинним законодавством не було визначено і саме поняття "реструктуризація вугільної галузі".

Довідково: тільки в липні поточного року, на шостому році проведення реструктуризації у вугільній галузі, Кабінет Міністрів України пунктом 7 постанови № 938 встановив, що реструктуризація вугільної промисловості передбачає здійснення комплексу організаційно-господарських, фінансово-економічних, правових, технічних та соціальних заходів, спрямованих на зміну структури і управління галуззю та форм власності з метою поліпшення фінансового стану підприємств, збільшення обсягів випуску конкурентоспроможної продукції, підвищення ефективності виробництва, а також закриття і ліквідацію підприємств на підставі техніко-економічного обґрунтування з обов´язковим вирішенням в установленому порядку технічних, соціальних, екологічних та інших питань, передбачених у проектах ліквідації.

Слід відмітити, що і в самій постанові, якою затверджена Програма, відсутнє відповідне доручення Мінвуглепрому україни та іншим заінтересованим міністерствам і відомствам щодо підготовки та подання на затвердження Кабінетові Міністрів України пропозицій стосовно визначення напрямів та порядку витрачання бюджетних коштів, передбачених на реструктуризацію вугільної галузі. Більш того, така невизначеність у використанні бюджетних коштів дозволила Кабінету Міністрів України пунктом 15 зазначеної постанови доручити Міністерству вугільної промисловості спрямувати, як виняток, частину бюджетних коштів, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості, для фінансування:

  • цільових комплексних галузевих науково-технічних програм і заходів щодо реформування галузевих наукових організацій - 5 млн. гривень;

  • введення в експлуатацію в поточному році цеху з виробництва довгомірних сталевих канатів на Харцизькому канатному заводі (ВАТ "Силур") - 12 млн. гривень;

  • створення на базі відкритого акціонерного товариства "Лисичанський завод гумотехнічних виробів" потужностей з виробництва важкозаймистих конвеєрних стрічок з виділенням для цього 4 млн. гривень, як внеску держави до його статутного фонду.

Необхідно також додати, що відсутність конкретних напрямів у використанні бюджетних коштів на реструктуризацію вугільної промисловості давала можливість Кабінету Міністрів України і в подальшому приймати рішення щодо спрямування частини коштів за напрямами, не пов´язаними з роботами щодо реструктуризації.

Так, розпорядженням від 13.07.2000 № 289-р Кабінет Міністрів України погодився з пропозицією Мінпаливенерго України щодо спрямування у поточному році для фінансування робіт з реконструкції опікового центру Інституту невідкладної і відновної хірургії Академії медичних наук (м. Донецьк) 4 млн. грн. за рахунок коштів, передбачених Законом України "Про Державний бюджет України на 2000 рік", на реструктуризацію вугільної промисловості.

У грудні 2001 року Кабінет Міністрів України знову видав розпорядження від 13.12.2001 № 561-р щодо виділення Інститутові невідкладної і відновної хірургії Академії медичних наук (м. Донецьк) у 2001 році з державного бюджету за кодом функціональної класифікації 140104 "Видатки, пов´язані з реструктуризацією вугільної промисловості" 7 млн. грн. на завершення реконструкції та дообладнання опікового центру.

При цьому Мінпаливенерго України було доручено внести зміни до розподілу коштів державної компанії "Укрвуглереструктуризація", забезпечивши фінансування зазначених витрат за рахунок асигнувань, передбачених Компанії на витрати з пом´якшення соціально-економічних наслідків ліквідації вугледобувних підприємств.

Крім цього, всупереч Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" Кабінет Міністрів України постановою від 29.11.2001 № 1588 прийняв рішення про виділення у 2001 році коштів з державного бюджету також за кодом функціональної класифікації 140104, у сумі 7,2 млн. грн., для фінансового забезпечення функціонування підприємств торф´яної промисловості.

Довідково: Рахунковою палатою за результатами проведених у 2000 та 2001 роках перевірок щодо використання коштів державного бюджету, пов´язаних з реструктуризацією вугільної промисловості, для більш прозорого, системного та ефективного їх витрачання неодноразово пропонувалось Кабінету Міністрів України визначити конкретні напрямки використання.

Слід зазначити, що вперше питання про визначення конкретних напрямів використання коштів Державного бюджету України на реструктуризацію вугільної галузі порушено в Заходах щодо організації виконання Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік", затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України 12.01.2001 № 3-р, пунктом 54 яких доручалось Мінпаливенерго, Мінфіну та Державному казначейству України подати Кабінету Міністрів України пропозиції щодо визначення конкретних напрямів використання коштів, затверджених у державному бюджеті на реструктуризацію вугільної промисловості.

Цим самим Уряд визнав за необхідне впорядкувати питання використання коштів, що виділяються державою на реструктуризацію вугільної галузі, шляхом конкретизації напрямків їх використання.

Проте згодом, всупереч власному рішенню щодо необхідності визначення конкретних напрямів використання бюджетних коштів, які б охоплювали весь комплекс робіт, пов´язаних із реструктуризацією вугільної промисловості, Кабінет Міністрів України постановою від 03.03.2001 № 208 "Про використання коштів, передбачених у Державному бюджеті України на 2001 рік на реструктуризацію вугільної промисловості", знов затверджує лише окремі напрями спрямування частини коштів, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості, а саме:

  • науково-технічне забезпечення процесів реструктуризації вугільної промисловості;

  • підготовка до ліквідації вугледобувних підприємств четвертої групи.

Цією ж постановою за переліком підприємств затверджено розподіл коштів, призначених для фінансування робіт з підготовки їх до ліквідації.

Пізніше, постановою від 28.02.2002 № 223 Кабінет Міністрів України затвердив Порядок фінансування вугледобувних підприємств, які підготовлені до ліквідації.

Розподіл коштів по підприємствах відповідно до Порядку здійснюється Мінпаливенерго України за погодженням з Мінекономіки України і Мінфіном України.

Інших рішень Уряду щодо визначення конкретних напрямів використання решти коштів, передбачених у Державному бюджеті України на видатки, пов´язані з реструктуризацією вугільної промисловості, не приймалось. При цьому слід додати, що чинним законодавством не встановлено також і порядок використання бюджетних коштів на зазначену мету.

В подальшому Кабінет Міністрів України знов повернувся до необхідності впорядкування розподілу коштів на реструктуризацію вугільної промисловості за напрямами використання.

Зокрема, постановою від 30.03.2002 № 438 Кабінет Міністрів України затвердив Заходи з організаційного забезпечення виконання Програми "Українське вугілля" на 2002 рік, пунктом 53 яких зобов´язав Мінпаливенерго, Мінекономіки та Мінфін до 1 травня поточного року розробити та затвердити механізм розподілу коштів на реструктуризацію вугільної промисловості за напрямами використання.

Пунктом 29 цих Заходів доручено також зазначеним міністерствам та Міністерству юстиції України до 01.07.2002 розробити єдиний порядок використання коштів Державного бюджету України на реструктуризацію вугільної та торфодобувної промисловості.

 

1.2. Аналіз нормативно-правових актів, що регулюють порядок ліквідації вугледобувних підприємств


Статтею 44 Гірничого Закону України від 06.10.99 № 1127 передбачено, що гірниче підприємство підлягає ліквідації, реорганізації або консервації у випадках, передбачених Кодексом України про надра, в порядку, встановленому Законом України "Про підприємства в Україні" та цим Законом.

З метою скорочення видатків на ліквідацію збиткових вугледобувних і вуглепереробних підприємств Мінвуглепрому України Законом України від 17.01.97 № 10/97-ВР "Про порядок списання заборгованості вугледобувних та вуглепереробних підприємств Міністерства вугільної промисловості України, що ліквідуються за рішенням Кабінету Міністрів України, перед Державним бюджетом України і місцевими бюджетами та державними цільовими фондами" передбачено списання заборгованості цих підприємств за податками, зборами та іншими обов´язковими платежами до Державного бюджету України та за внесками до державних цільових фондів, а також за нарахованими та несплаченими фінансовими санкціями на цю заборгованість. Зазначена заборгованість списується станом на дату прийняття Кабінетом Міністрів України рішення щодо ліквідації таких підприємств з урахуванням їх пасивів і активів.

Відповідно до статті 3 зазначеного Закону порядок ліквідації підприємств, на які поширюється дія цього Закону, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою від 27.08.97 № 939 Кабінет Міністрів України затвердив Порядок ліквідації збиткових вугледобувних та вуглепереробних підприємств Міністерства вугільної промисловості, що ліквідуються (далі - Порядок).

Рішення про ліквідацію підприємства, відповідно до цього Порядку, приймається Кабінетом Міністрів України за поданням Мінвуглепрому після погодження в установленому порядку із заінтересованими органами виконавчої влади.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.03.97 № 280 затверджено перелік шахт і розрізів, що підлягають закриттю, до якого самим же Кабінетом Міністрів України періодично вносились зміни і доповнення.

Згодом, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29.06.99 № 1164, Порядок викладено в новій редакції, якою передбачено, що пропозиції щодо ліквідації підприємства подаються на підставі техніко-економічного обґрунтування (проекту) недоцільності його подальшої експлуатації.

На підставі затверджених техніко-економічного обґрунтування і завдання на проектування розробляються проекти ліквідації підприємств.

У зв´язку з прийняттям 06.10.99 Гірничого Закону України, Кабінет Міністрів України постановою від 06.12.99 № 1783 вніс зміни до Порядку, передбачивши відповідно до статті 45 цього закону, що ліквідація підприємства здійснюється за проектом, який затверджується власником (керівником) підприємства та включає соціально-економічне обґрунтування, технічне рішення, пропозиції про можливе відновлення гірничих робіт, використання гірничих виробок, будівель, споруд іншого призначення, заходи, спрямовані на запобігання небезпечному впливу на інші підприємства, довкілля та людей, і який пройшов екологічну, технічну та інші види експертиз, а також погоджений в установленому законодавством порядку з органами гірничого нагляду, органами місцевого самоврядування та іншими заінтересованими органами.

Відповідно до зазначеного Порядку всі питання, пов´язані з ліквідацією чи консервацією гірничодобувного об´єкта або його ділянки, відпрацьовуються в проекті, який до затвердження підприємство - власник об´єкта подає на комплексну державну експертизу в порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 17.08.98 № 1308 "Про Порядок затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх комплексної державної експертизи".

У разі прийняття Урядом рішення про ліквідацію підприємства Мінвуглепром видає відповідний наказ, в якому визначаються дата припинення робіт з видобутку (переробки) вугілля і дата початку робіт з ліквідації підприємства.

Зазначеним наказом Мінвуглепром України також створює ліквідаційну комісію та визначає підприємства, які здійснюватимуть роботи з фізичної ліквідації підприємства, постійний контроль за ліквідованим об´єктом і вживатимуть заходів, спрямованих на усунення шкідливих наслідків.

Ліквідаційна комісія здійснює заходи щодо ліквідації підприємства відповідно до законодавства.

Роботи з фізичної ліквідації підприємства здійснює підприємство, визначене Мінвуглепромом України, згідно із затвердженим у встановленому порядку проектом ліквідації підприємства.

Відповідно до пункту 8 Порядку ліквідаційна комісія також подає Мінвуглепрому пропозиції щодо встановлення правонаступників на об´єкти, які не підлягають ліквідації (будівлі, споруди).

Питання правонаступництва гірничих підприємств, що ліквідуються або консервуються, відповідно до статті 45 Гірничого Закону України, вирішуються Кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства.

Однак на сьогодні Кабінетом Міністрів України не вирішено питання як стосовно юридичної особи, яка може чи повинна бути правонаступником та її статусу, так і стосовно умов, у тому числі й фінансових, за яких здійснюється це правонаступництво.

 

1.3. Аналіз нормативно-правових актів, якими регулюються питання соціального захисту працівників вугледобувних підприємств, що підлягають закриттю


Серед основних витрат, пов´язаних із закриттям шахт, Програмою закриття неперспективних шахт і розрізів визначено витрати на забезпечення соціального захисту працівників та створення робочих місць на підприємствах вугільної промисловості або в інших галузях.

Розділом VІІІ Гірничого Закону України визначено пільги та компенсації, а також соціальні гарантії працівникам гірничих підприємств, що ліквідуються.

Зокрема, статтею 45 Закону передбачено, що проект ліквідації або консервації гірничого підприємства затверджується одночасно з комплексним планом соціального захисту працівників, які вивільняються, розвитку соціальної інфраструктури та з визначенням джерел фінансування цих заходів.

Відповідно до статті 46 Закону працівники гірничого підприємства, що підлягає ліквідації або консервації, отримують компенсаційні виплати у разі звільнення, а також користуються пільговими умовами працевлаштування і професійної перепідготовки та іншими соціальними гарантіями, передбаченими законами України.

Працівникам, які звільнені з гірничих підприємств у зв´язку з їх ліквідацією або консервацією і зареєстровані у державній службі зайнятості в установленому законодавством порядку та проходять професійну підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації, за період навчання здійснюється доплата до розміру тарифної ставки за попереднім місцем роботи.

Працівникам гірничих підприємств, які звільняються у зв´язку з виходом на пенсію при ліквідації або консервації гірничого підприємства, виплачується компенсація, передбачена колективним договором (галузевою угодою).

Якщо протягом року відповідний орган державної служби зайнятості не може забезпечити працевлаштування зазначених осіб, за рішенням місцевого органу виконавчої влади виплата допомоги по безробіттю у розмірі 50 відс. середньомісячного заробітку продовжується на період до їх працевлаштування. Загальний строк виплати цієї допомоги не може перевищувати двох років. Виплати провадяться за рахунок коштів, передбачених на ліквідацію або консервацію гірничого підприємства.

Працівникам гірничого підприємства, що ліквідується або консервується, які виходять на пенсію, пенсіонерам, колишнім працівникам цього підприємства, які перебували на квартирному обліку, відповідно до статті 48 Гірничого Закону, надається право на одержання житла у порядку черги в органі виконавчої влади за місцем їх проживання із збереженням попереднього часу перебування на обліку на гірничому підприємстві.

За наявності на гірничому підприємстві, що ліквідується або консервується, недобудованих жилих будинків (частин жилих будинків) завершення їх будівництва фінансується уповноваженими центральними органами виконавчої влади, організаціями, які виконують роботи з ліквідації або консервації цього підприємства, у межах коштів, передбачених на це відповідним кошторисом. Житлові приміщення в таких будинках надаються лише особам, які перебували на квартирному обліку на гірничому підприємстві на момент прийняття рішення про його ліквідацію або консервацію.

Після ліквідації або консервації гірничого підприємства забезпечення вугіллям на побутові потреби відповідно до частини п´ятої статті 48 Закону здійснюється в межах тарифної угоди правонаступником.

Відшкодування звільненим працівникам шкоди, заподіяної їм каліцтвом або іншим ушкодженням здоров´я, пов´язаним із виконанням трудових обов´язків, відповідно до ст.48 Гірничого Закону України, провадиться згідно з законодавством.

Отже, незважаючи на існування цілої низки нормативно-правових актів, якими регламентуються процеси реструктуризації вугільної промисловості, остаточної, цілісної нормативно-правової бази, яка б врегульовувала зазначені процеси, не сформовано.

Кабінетом Міністрів України не вирішено питання правонаступництва вугледобувних підприємств, що підлягають ліквідації, встановленого статтею 45 Гірничого Закону України.

На сьогодні відсутній нормативно-правовий акт щодо визначення конкретних напрямів та порядку використання коштів Державного бюджету України, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості.

Відсутність такого акту дозволяла Кабінету Міністрів України своїми рішеннями спрямовувати кошти державного бюджету на виконання заходів, не пов´язаних з реструктуризацією вугледобувних підприємств.

 

2. Аналіз Програми ліквідації шахт, її фінансового забезпечення та загального стану фінансування реструктуризації вугледобувних підприємств


Як вже зазначалось, на виконання Указу Президента України від 07.02.96 № 116 "Про структурну перебудову вугільної промисловості" постановою Кабінету Міністрів України від 28.03.97 № 280 затверджено Програму закриття неперспективних вугільних шахт і розрізів, торфодобувних підприємств" (далі - Програма), якою визначено перелік 82 вугледобувних підприємств, що підлягають закриттю.

Протягом 1998-2000 та І півріччя 2001 року до Програми закриття неперспективних вугільних шахт і розрізів Кабінетом Міністрів України було внесено ряд змін, внаслідок чого кількість підприємств, що підлягають закриттю, збільшилась з 82 до 107.

Крім того, в 2001 році Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 19.09.2001 № 1205 "Про затвердження Програми "Українське вугілля", якою затверджено Перелік ще 23 шахт (розрізів) (у тому числі 2 шахти, "Схід", "Міуська", вже затверджені Програмою), які передаються до закриття. Зазначеною постановою передбачено розпочати в 2001 році закриття 12 підприємств, у 2002 році - 3, в 2004 - 1, в 2005 - 4, в 2006 - 2, в 2007 році - 1 підприємства.

Отже, всього станом на 01.07.2002 Уряд своїми рішеннями передбачив передати до ліквідації 128 збиткових та неперспективних підприємств вугільної промисловості.

Із визначеної урядовими рішеннями кількості вугледобувних підприємств станом на зазначену дату передано Компанії до ліквідації 93 підприємства, загальна кошторисна вартість проектів ліквідації яких складає 6 млрд. 246,1 млн. гривень. Кількість шахт, передбачених Програмою та фактично переданих у Компанію, по роках, наведена на рис. 1.

Рис. 1. Кількість шахт, передбачена програмами до закриття, та фактично передана до Компанії

 

Слід зазначити, що пунктом 7 постанови Кабінету Міністрів України від 28.03.97 № 280 "Про хід структурної перебудови вугільної промисловості" (із змінами і доповненнями), визначено, що Міністерству надається право перегляду річних термінів виконання заходів, передбачених Програмою, залежно від обсягів виділених бюджетних коштів.

Однак Міністерство в період передачі шахт Компанії на закриття не враховувало обсяги коштів, які передбачались державним бюджетом на реструктуризацію вугільної промисловості, що вже з самого початку процесу реструктуризації призвело до незбалансованості Програми, збільшення термінів закриття шахт та коштів на утримання дирекцій і, як наслідок, до розпорошування бюджетних коштів та їх неефективного використання.

Протягом 1997-2001 років Міністерство продовжувало практику передачі шахт до закриття, без врахування передбачених законами обсягів бюджетних коштів на виконання заходів реструктуризації. Станом на 01.07.2002 Міністерством передано Компанії на закриття 93 шахти, у тому числі 73 шахти, по яких відповідно до встановлених термінів виконання ліквідаційних заходів, необхідне бюджетне фінансування складає 4 млрд. 453,7 млн. грн. при передбачених державним бюджетом на цей період 3 млрд. 252,4 млн. гривень.

Внаслідок цього, при термінах ліквідації шахт, визначених ним у своїх наказах від одного до трьох років, станом на 01.07.2002 продовжуються ліквідаційні роботи на шахтах, переданих на закриття до Компанії ще у 1996 році.

Перевіркою, проведеною Рахунковою палатою у 2000 році, встановлено, що Міністерством (колишній міністр Тулуб С.Б.) впродовж 1999 року, в порушення пункту 5 Порядку, без відповідного рішення Уряду розпочато ліквідацію трьох шахт і одного розрізу, які не увійшли до переліку підприємств, затвердженого Програмою. На виконання заходів з ліквідації цих підприємств, на час проведення перевірки, Міністерством було використано з порушенням чинного законодавства 11,1 млн. грн. коштів державного бюджету.

У відповідь на інформацію Рахункової палати щодо встановлених при перевірці порушень Кабінет Міністрів України повідомив, що підготовлено проект постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення доповнень до Програми закриття неперспективних вугільних шахт і розрізів стосовно включення до переліку шахт, що ліквідуються, шахт і розрізів, які фінансувалися без рішення Уряду ("Красноармійська", "Морозівська", "№ 10-біс" та розрізу "Верболозівський")", і зобов´язав Міністерство забезпечити дотримання вимог законодавства при прийнятті рішень з ліквідації вугільних підприємств, фінансування заходів, пов´язаних з їх ліквідацією. Мінпаливенерго України також "доручалось у місячний термін подати Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо вдосконалення структури управління процесом ліквідації підприємств та прискорити подання в установленому порядку проектів рішень Уряду щодо затвердження переліку підприємств, які ліквідуються у 2000 році".

Міністерство, отримавши Висновки Колегії Рахункової палати, пунктом 1 свого наказу від 29.05.2000 № 130 зобов´язало управління реструктуризації підприємств "надати Уряду України пропозиції щодо внесення змін до переліку шахт і розрізів, що підлягають закриттю, затвердженого Програмою". При цьому Міністерством у наказі не визначено термінів виконання жодного з пунктів доручень.

Фактично, рішення про ліквідацію чотирьох підприємств, було прийнято Урядом лише в квітні 2001 року, тобто, через 16 місяців після проведеної перевірки. Отже, Міністерством, незважаючи на доручення Кабінету Міністрів України щодо дотримання вимог чинного законодавства, при прийнятті рішень з ліквідації вугледобувних підприємств, всупереч пункту 5 Порядку, продовжувалось фінансування ліквідації підприємств, не затверджених Програмою. На виконання заходів з ліквідації цих підприємств до прийняття відповідного рішення Уряду Міністерством було використано з порушенням чинного законодавства понад 37,7 млн. грн. бюджетних коштів.

Слід додати, що Міністерство і в подальшому проводило практику передачі на закриття до Компанії окремих шахт за відсутності рішення Уряду про їх ліквідацію.

Так, перевіркою використання Міністерством у 2001 році коштів державного бюджету встановлено факти передачі на закриття ще 4 шахт, рішення про ліквідацію яких, на час їх передачі до Компанії, Урядом не приймались.

При цьому дві з них (Новогродівська № 2 та Краснополівська), які до прийняття Урядом України рішення про їх ліквідацію (постанова від 19.09.2001 № 1205 "Про затвердження Програми "Українське вугілля"), за наказами Міністерства були передані Компанії для закриття та профінансовані на суму 23,7 млн. гривень. По інших двох шахтах фінансування заходів, передбачених проектами ліквідації, до прийняття Урядом рішення, не проводилось.

Таким чином, за відсутності контролю з боку Кабінету Міністрів України прийняття Міністерством рішень щодо закриття 8 вугледобувних підприємств призвело до використання ними коштів державного бюджету з порушенням чинного законодавства в сумі понад 72,5 млн. гривень.

Варто також зазначити, що відповідно до статті 45 Гірничого Закону України "ліквідація або консервація гірничого підприємства здійснюється за проектом, затвердженим власником (керівником) гірничого підприємства".

При цьому Рахунковою палатою за результатами розгляду матеріалів перевірок, проведених протягом 2000 та 2001 років, неодноразово визначалось, що із введенням в дію Гірничого Закону України від 06.10.99 № 1127-ХІV втрачено контроль з боку Кабінету Міністрів України за якістю розробки та затвердженням проектів ліквідації шахт, їх реальною вартістю та терміном виконання робіт.

Відсутність контролю з боку Кабінету Міністрів України за вартістю та якістю складання проектів ліквідації шахт, а, в окремих випадках, і його дозвіл на нецільове використання бюджетних коштів, призводили до численних коригувань вже затверджених Міністерством проектів ліквідації шахт та включення до їх складу фінансування робіт, не передбачених Програмою.

Поряд з цим, Колегією Рахункової палати з метою вирішення зазначених питань пропонувалось Кабінету Міністрів України підготувати та внести на розгляд Верховної Ради України проект Закону України "Про внесення змін до статті 45 Гірничого Закону України від 06.10.99 № 1127-ХІV" щодо затвердження Кабінетом Міністрів України проектів по об´єктах, які ліквідуються, кошторисною вартістю 15 млн. грн. і більше.

Однак, на сьогодні змін і доповнень до Гірничого Закону України щодо вирішення цих питань Кабінетом Міністрів України не внесено.

Необхідно додати, що цією статтею закону також визначено, що ліквідація або консервація гірничого підприємства здійснюється за проектом, який пройшов екологічну, технічну та інші види експертиз. Станом на 01.07.2002 Міністерством передано до Компанії на закриття 93 вугледобувних підприємства, загальна вартість проектів ліквідації яких становить 6 млрд. 246,1 млн. гривень.

Висновок державної комплексної експертизи по проектах ліквідації гірничих підприємств надавала Державна комплексна галузева експертиза Міністерства "Укрвуглеінвестекспертиза" (далі -Експертиза).

Проте Міністерство на своїх технічних нарадах при розгляді та затвердженні проектів ліквідації шахт в окремих випадках затверджувало зазначені проекти, не враховуючи або неповністю враховуючи висновки Експертизи.

Вибірковий аналіз висновків Експертизи щодо правильності включення проектними інститутами у проекти ліквідації шахт об´єктів гідрозахисту показав, що окремі технічні рішення по будівництву нових та реконструкції існуючих водовідливних споруд для переведення шахт, які ліквідуються, в режим гідрозахисту, в деяких проектах є недосконалими, а саме: відсутнє вивчення альтернативних варіантів виконання гідрогеологічних заходів, має місце застосування невиправдано складних схем водовідливів, що призводить до збільшення витрат на їх будівництво або реконструкцію та на продовження термінів і вартості ліквідації шахт. Однак, розроблені проектними інститутами окремі проекти ліквідації шахт "Міуська", "Фомінська" тощо, незважаючи на зауваження Експертизи, затверджувались Міністерством в редакції проектантів.

При внесенні змін до проектів повторна експертиза відкоригованих проектів майже не проводилась. З 37 відкоригованих проектів повторна експертиза проведена лише по двох.

Через недосконалість технічних рішень до окремих проектів, затверджених Міністерством палива та енергетики України у 2001 році, проектними інститутами включено роботи по будівництву об´єктів гідрозахисту та переформування породних відвалів на загальну суму понад 37 млн. грн., виконання яких може призвести до додаткового навантаження на державний бюджет.

Станом на 01.07.2002 роботи, включені до проектів, які за висновками Експертизи визначено недосконалими, з жодного з них Міністерством не виключено.

Проведеним аналізом окремих проектів ліквідації шахт встановлено, що до проекту ліквідації шахти № 1 "Червоноградська" включено витрати, пов´язані з вирішенням проблем міста Червонограда по благоустрою, ремонту та реконструкції об´єктів комунальної власності в сумі 22,6 млн. грн., що створювало умови для нецільового використання коштів державного бюджету.

Аналіз структури витрат свідчить, що найбільшу питому вагу складають заходи, пов´язані з пом´якшенням соціально-економічних наслідків - 52,8 відс. загальної кошторисної вартості проектів. Питома вага заходів, пов´язаних з фізичним закриттям, становить 22,9 відсотка.

Структура витрат та питома вага заходів, передбачених проектами ліквідації 93 підприємств, переданих Компанії на ліквідацію станом на 01.07.2002, наведена на рис. 2.

Рис. 2. Структура витрат, передбачених проектами ліквідації вугледобувних підприємств.

 

На виконання заходів, передбачених проектами ліквідації шахт та розрізів за весь період процесу реструктуризації, Законами України про державний бюджет (на 1996 рік І півріччя 2002 року) передбачено видатків, пов´язаних з реструктуризацією вугільної промисловості, у сумі 3 млрд. 252,4 млн. гривень. Фактичне фінансування цих заходів станом на 01.07.2002 становило 2 млрд. 984,6 млн. грн. або 91,8 відс. обсягу, передбаченого державним бюджетом.

Слід додати, що фінансування заходів, передбачених державним бюджетом на реструктуризацію вугільної промисловості у 1998 та 2000 роках було проведено у повному обсязі. У той же час, за період з 1996 по І півріччя 2002 року "видатки, пов´язані з реструктуризацією вугільної промисловості" недофінансовані у сумі 267,8 млн. грн. або на 8,2 відс. передбачених державним бюджетом. Тобто, незважаючи на фінансову незбалансованість Програми закриття неперспективних вугільних шахт і розрізів, пов´язану з недостатністю коштів у державному бюджеті, протягом чотирьох років фінансування заходів реструктуризації вугільної промисловості проводилось в обсягах, менших, ніж було передбачено законами про державний бюджет.

Фінансування цих заходів протягом 1996-2001 років та за 6 місяців 2002 року здійснювалося через органи Державного казначейства України за статтею "Видатки, пов´язані з реструктуризацією вугільної промисловості" за КФК 140104, КЕКВ 1310 "Субсидії і поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)". Головним розпорядником коштів державного бюджету за цією статтею визначено Мінпаливенерго України, яким щорічно розроблявся і затверджувався зведений кошторис і помісячні обсяги асигнувань.

На підставі кошторису Міністерство витягами з нього доводило до Компанії ліміти асигнувань на виконання заходів, пов´язаних з реструктуризацією вугледобувних підприємств, відповідно до яких Компанією також розроблялися кошториси витрат за тими ж напрямами.

Із загальної суми бюджетних коштів, одержаних Міністерством за цей період, Компанії на фінансування заходів з ліквідації підприємств спрямовано 2 млрд. 063,6 млн. грн. або 69,1 відс. загального обсягу бюджетного фінансування.

Серед напрямів фактичного використання коштів державного бюджету, спрямованих Компанією на виконання заходів, пов´язаних з реструктуризацією вугледобувних підприємств, найбільшу питому вагу або 55,4 відс., складають заходи, пов´язані з пом´якшенням соціально-економічних наслідків; фінансування заходів, пов´язаних з фізичним закриттям шахт, становлять майже 28 відс. загального обсягу фінансування Компанії.

Структура фактичних видатків Компанії, пов´язаних з виконанням заходів реструктуризації за напрямами витрат, за період з 1996 року по І півріччя 2002 року, наведена в таблиці 1.

 

№ п/п Напрями згідно з проектами Загальний ліміт коштів, передбачений проектами, млн. грн. Планові розраховані видатки згідно з структурою, млн. грн. Фактичні видатки, млн. грн. Відхилення, млн. грн. Співвідношення фактичних видатків до планових, відс.
1 Фізичне закриття 1428,3 474,8 579,6 +104,8 122,0
2 Витрати на екологію 653,8 217,7 59,7 -158,0 27,4
3 Подолання наслідків ліквідації

у т.ч., будівництво водовідливів на сусідніх шахтах
682,7




555,8
226,0




184,5
215,8




192,2
-10,2




+7,7
95,5




104,2
4 Утримання ліквідаційних комісій 32,8 10,4 18,9 +8,5 181,7
5 Проектно-пошукові роботи 148,1 49,8 51,5 +1,7 103,4
6 Пом´якшення соціально-економічних наслідків 3300,4 1094,8 1148,0 +53,2 104,9

 

ВСЬОГО

у тому числі, кошти державного бюджету
6246,1 2073,5 2073,5




2063,6
0

 

 

Як свідчать дані, наведені у таблиці, найбільше перефінансовані видатки за напрямом утримання ліквідаційних комісій, що сталося внаслідок збільшення Міністерством термінів закриття шахт. Тобто кошти, спрямовані Компанії на утримання дирекції з ліквідації вугледобувних підприємств, у сумі 8,5 млн. грн., використані неефективно. У той же час, видатки за напрямом витрати на екологію профінансовані лише на 27,4 відсотка.

Варто зазначити, що до складу робіт за окремими напрямами входять роботи як поточного, так і капітального характеру. Але Міністерством палива та енергетики (колишній Міністр Єрмілов С.Ф.) у бюджетному запиті, наданому Міністерству фінансів України, не зроблено розмежування коштів, пов´язаних з реструктуризацією вугільної промисловості на поточні та капітальні видатки, чим створено передумови для нецільового використання коштів державного бюджету. Колегія Рахункової палати рекомендувала Кабінету Міністрів України доручити Міністерству палива та енергетики України разом з Міністерством фінансів України при внесенні змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2002 рік", та при підготовці проектів Закону про Державний бюджет України на наступні роки, розподіляти кошти державного бюджету по статті "Видатки, пов´язані з реструктуризацією вугільної промисловості" на поточні і капітальні, відповідно до програми виконання робіт Міністерством. Однак станом на 01.07.2002 змін щодо розмежування коштів, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості на поточні і капітальні видатки, до Закону України "Про Держаний бюджет на 2002 рік" не внесено.

Перевірками також встановлено, що внаслідок неналежного управління бюджетними коштами на реєстраційному рахунку Компанії протягом тривалого періоду (до 37 днів) утримувались значні залишки бюджетних коштів як через недоліки в оформленні платіжних доручень та супроводжувальних документів, так і через затримки з боку територіального управління державного казначейства по Донецькій області в здійсненні платежів на погашення зобов´язань Компанії.

 

3. Результати перевірок та аналізу бюджетних коштів, спрямованих на фізичне закриття вугледобувних підприємств


Відповідно до Порядку ліквідації збиткових вугледобувних та вуглепереробних підприємств, фізична ліквідація підприємств передбачає демонтаж обладнання і ліній електропередач та зв´язку, засипання стволів, шурфів, свердловин, ліквідацію непридатних будівель, гірничих виробок та здійснення природоохоронних заходів, спрямованих на розв´язання проблем водовідливу, запобігання вибухам і викидам газу, гасіння та озеленення породних відвалів, проведення рекультиваційних робіт.

На виконання цих робіт проектами ліквідації 93 шахт, переданих до Компанії на ліквідацію, передбачено ліміти витрат у сумі 2 млрд. 637,9 млн. грн., що складає 42,2 відс. загальної кошторисної вартості зазначених вугледобувних підприємств. Станом на 01.07.2002 робіт з фізичної ліквідації виконано на загальну суму 941,7 млн. грн. або 35,7 відс. загальної вартості. Оплата цих робіт складає 831,5 млн. грн. або 88,3 відс. виконаного обсягу.

Пунктом 10 Порядку також визначено, що роботи з фізичної ліквідації підприємства розпочинаються лише за умови забезпечення захисту територій і водоносних горизонтів від шкідливого впливу, пов´язаного з відновленням ґрунтових вод та гідроекологічної безпеки на прилеглих діючих підприємствах, а також на інших територіях. Тобто, Порядком визначено такі роботи як першочергові.

Однак аналіз показників роботи Компанії свідчить, що із загальної вартості виконаних робіт з фізичної ліквідації більша частина коштів (66,9 відс.) припадає на виконання робіт з демонтажу обладнання, ліній електропередач і зв´язку, засипання стволів, шурфів, свердловин та інших робіт з ліквідації, у той час коли на розв´язання першочергових проблем з водовідливу - лише 26,4 відс., а інших проблем, пов´язаних з екологічними заходами - 6,7 відсотка.

Слід зазначити, що у звіті, затвердженому Колегією Рахункової палати 12.03.2002 за результатами перевірки використання коштів державного бюджету на розв´язання еколого-гідрогеологічних проблем при закритті шахт, визначалось, що Міністерство самоусунулось від контролю за плануванням робіт та координацією черговості виконання робіт з ліквідації шахт. Зазначені заходи здійснюються Компанією на власний розсуд, без урахування вимог нормативно-правових актів, які регулюють порядок закриття шахт. Аналогічний стан справ щодо черговості виконання робіт з ліквідації шахт існує і на сьогодні.

З 67 водовідливів, передбачених проектами ліквідації шахт, для забезпечення гідроекологічної безпеки на прилеглих діючих та сусідніх підприємствах будуються лише 38 водовідливів. Причому станом на 01.01.2002 закінчено будівництво лише 10, загальна вартість яких становить 37,5 млн. грн. або 4,4 відс. вартості запроектованих.

Тобто, відповідно до вимог Порядку, роботи з фізичної ліквідації могли б виконуватись лише на 27 шахтах, у тому числі: на 10 шахтах з закінченим будівництвом водовідливів та на 17-ти, на яких будівництво водовідливів не передбачено проектами ліквідації. Однак, за даними Компанії, роботи з фізичної ліквідації виконуються на всіх шахтах, переданих для закриття.

Наведені факти свідчать, що підхід Міністерства та Компанії до черговості виконання ліквідаційних робіт із закриття шахт порушує вимоги, визначені Порядком ліквідації. Отже, відсутність чітких підходів до черговості виконання ліквідаційних заходів, виконання природоохоронних робіт проводиться за залишковим принципом, що призводить до зростання термінів ліквідації шахт, збільшення коштів на утримання дирекцій і, як наслідок, їх неефективного використання.

Варто підкреслити, що за даними Міністерства станом на 01.07.2002 роботи з фізичної ліквідації завершені на 56 підприємствах. Завершення цих робіт також засвідчене актами робочих комісій Компанії, які, в основному, затверджені наказами Міністерства, у тому числі, в 1998 році - 12 підприємств, у 1999 - 20, в 2000 році - 20 підприємств, у 2001 році закінчено роботи з фізичної ліквідації на 4 підприємствах. Наведені факти щодо кількості шахт, на яких закінчено фізичну ліквідацію, підтверджуються й інформацією Міністерства, наданою Кабінету Міністрів України за підписом Державного секретаря В.Лушкіна листом від 10.10.2001. Проте виконання робіт з фізичного закриття складає лише 41,3 відс. від проектних показників. Так, по 12 підприємствах, фізична ліквідація яких, за даними Компанії, завершена в 1998 році, ці роботи завершені на 35,3 відс., по 20 шахтах, фізична ліквідація яких завершена в 1999 році - на 45,3 відс., на 20, фізична ліквідація яких завершена в 2000 році - на 41,3 відс., на 4 підприємствах, фізична ліквідація яких завершена в 2001 році, роботи виконані на 30,5 відс. від їх проектної вартості.

Тобто, Міністерство, порушуючи вимоги п. 16 та 17 діючого Порядку, одноосібно затверджувало акти виконаних робіт та видавало накази по завершенню робіт з фізичної ліквідації вугледобувних підприємств, обсяги яких складали в середньому менше половини їх проектної вартості.

Це підтверджується і результатами проведеного аналізу "основних показників роботи" Компанії за 2001 рік, які свідчать, що після затвердження актів по завершенню робіт з фізичної ліквідації 56 вугледобувних підприємств на цих підприємствах продовжувались роботи, за виконання яких станом на 01.07.2002 Компанією сплачено майже 49 млн. гривень. Крім цього, на цих шахтах залишились недобудовані і не введені в експлуатацію водовідливи та не виконані інші роботи природоохоронного призначення.

Отже, наведені факти дають підстави для висновку, що протягом майже шести років на виконання заходів, пов´язаних з процесом реструктуризації, передбачених Програмою закриття неперспективних вугледобувних та вуглепереробних підприємств Міністерством та його підрозділами використано майже 3 млрд. грн. коштів державного бюджету, однак, на сьогодні не закінчена ліквідація жодного підприємства. Інформація Міністерства про завершення фізичної ліквідації 56 шахт не відповідає фактичному стану справ та нормативно-правовим актам, які регулюють порядок закриття вугледобувних підприємств.

За результатами проведеної перевірки використання Компанією коштів державного бюджету на закриття вугледобувних підприємств у 1999 році Колегією Рахункової палати зроблено висновок, що через відсутність контролю з боку Міністерства (колишній Міністр - Тулуб С.Б.) та Компанії, дирекції з ліквідації шахт, що є структурними підрозділами Компанії, проводили в 1999 році реалізацію металобрухту за цінами значно нижчими від цін закупівлі металобрухту металургійними комбінатами, що свідчить про їх економічну незаінтересованість в одержанні додаткових доходів, які б мали спрямовуватись на оплату виконаних ліквідаційних робіт та, як наслідок, зменшення бюджетних витрат на ліквідаційні роботи.

При цьому перевіркою виявлено, що найбільшу питому вагу у розрахунках за реалізований металобрухт, який є ліквідною продукцією, складали заліки та несвоєчасні розрахунки підприємницьких структур.

Слід зазначити, що за наслідками перевірки Міністерство своїм наказом від 23.05.2000 № 130 зобов´язало Компанію здійснювати реалізацію металобрухту за цінами металургійних комбінатів.

Проте Компанією (за її інформацією) визнано недоцільним здійснювати витрати на сортування та транспортування металобрухту власними силами. Металобрухт продовжує реалізовуватись на договірних умовах із спеціалізованими брухтозаготівельними організаціями.

Проектами ліквідації шахт було передбачено отримати доходів від реалізації металобрухту, обладнання, матеріалів та іншого майна у сумі 20,8 млн. грн . (в цінах 1997 року), у тому числі, металобрухту на суму 8,3 млн. гривень.

Всього, з початку процесу реструктуризації, Компанією, за її інформацією, реалізовано металобрухту, обладнання та матеріалів на загальну суму 9,1 млн. грн. або 43,7 відс., у тому числі металобрухту на 4,4 млн. грн. або 53,4 відс. сум, передбачених проектами.

Тобто, Міністерство, видавши наказ про підвищення відповідальності Компанії за реалізацію металобрухту, не встановило дієвого контролю за його виконанням, в результаті чого металобрухт реалізовується Компанією не за цінами металургійних комбінатів, а за цінами можливої реалізації підприємницьким структурам, причому основним видом розрахунків продовжує бути "взаємозалік", а не грошові розрахунки.

Отже, через незапровадження дієвого механізму щодо економічної заінтересованості структурних підрозділів Компанії в отриманні додаткових доходів, які б могли спрямовуватись на зменшення бюджетних витрат за ліквідаційні роботи та безконтрольність Міністерства за виконанням своїх рішень, Компанією отримано менше половини додаткових коштів, передбачених проектами ліквідації шахт від реалізації майна вугледобувних підприємств. Внаслідок недоотримання Міністерством і Компанією додаткових коштів, передбачених проектами ліквідації від реалізації майна підприємств, збільшується навантаження на державний бюджет.

Перевіркою, проведеною в 2000 році, встановлено, що шахта "Центральна" Макіївсько-Харцизької регіональної дирекції, яка передана на ліквідацію Компанії у 1996 році, в період будівництва водовідливного комплексу на шахті ім. Леніна проектною вартістю 33 млн. грн. утримувалась в режимі "сухої" консервації. Тобто, на шахті було припинено проведення гірничих робіт, без затоплення підземних виробок, на час будівництва водовідливного комплексу. У той же час, одна з дільниць шахти була підготовлена до видобутку запасів найдефіцитнішого коксівного вугілля.

Однак, замість видобутку вугілля безпосередньо шахтою, вона була, фактично, усунута Міністерством від видобутку підготовлених запасів коксівного вугілля, а видобуток цього вугілля передали приватному підприємству "Горняк-95" на правах оренди.

Отже, замість прискорення робіт з будівництва водовідливу, який дав би змогу розпочати роботи з фізичного закриття, були створені умови, коли шахта своєю діяльністю обслуговувала тільки приватне підприємство. Причому основна частина витрат, пов´язана з провітрюванням шахти, водовідливом, утриманням підземного комплексу споруд, здійснювалась за рахунок бюджетних коштів, передбачених на утримання шахти.

Слід зазначити, що отримавши Висновки Колегії Рахункової палати, Міністерство наказом від 29.05.2000 № 130 запропонувало Компанії "призупинити дію договору оренди з ПП "Горняк-95" до остаточної перевірки його діяльності, а в разі порушення договору та розрахунків, розірвати його". За інформацією, отриманою від Компанії, ПП "Горняк-95" перерахувало у 2000 році Компанії недосплачену за 1999 та 2000 роки частину витрат шахти у сумі 135,7 тис. гривень. У той же час, вже у вересні 2000 року, на підставі звернення ПП "Горняк-95", Міністерство дає дозвіл на реалізацію основних фондів, які були в оренді у ПП "Горняк-95". А відповідно до наказу Фонду державного майна України від 08.11.2000 № 2302, регіональному управлінню Фонду наказано реалізувати зазначене майно.

Внаслідок цього склалась ситуація, коли при продажу основних засобів, у тому числі, котельні шахти ПП "Горняк-95", вже не приватне підприємство орендує основні засоби і послуги у шахти, а шахта за рахунок державних коштів, передбачених на реструктуризацію, сплачує приватному підприємству послуги з опалення і підігріву води, обслуговування лампової, бані, станції питної води. За даними структурного підрозділу Компанії, тільки на опалення і підігрів води, приватному підприємству за період з червня 2001 по червень 2002 року сплачено майже 260 тис. гривень.

Порушення термінів будівництва водовідливу на шахті ім. Леніна вже призвело до збільшення термінів "періоду очікування шахти" "Центральна" і, як наслідок, станом на 01.01.2002 витрати на її утримання в період ліквідації (за даними Компанії) перевищили на 950 тис. грн. ліміт.

До того ж, Міністерством внесено зміни до проекту ліквідації шахти "Центральна", загальна проектна вартість якої становить 115,7 млн. гривень. ліміти витрат на утримання шахти "в період очікування" було збільшено на 3,6 млн. грн., а термін ліквідації шахти продовжено на три роки.

Відсутність чітких підходів Міністерства до вирішення зазначених питань призвела до порушення термінів виконання ліквідаційних робіт на шахті "Центральна" та неефективного використання майже 1 млн. грн. коштів державного бюджету. Спроба Міністерства, через невиконання термінів будівництва водовідливу, завуалювати свої дії черговим внесенням змін до проекту ліквідації шахти, і в подальшому призведе до збільшення сум неефективного використання коштів державного бюджету.

Крім цього, перевірками також встановлено, що через відсутність контролю з боку Міністерства за включенням до проектів ліквідації шахт робіт, пов´язаних з гідрозахистом підприємств, а також системних підходів до вибору технічних рішень при затвердженні проектів ліквідації шахт, кошти державного бюджету використовувались неефективно.

Зокрема, у 1996-2001 роках за рахунок коштів державного бюджету за проектом ліквідації шахти ім. газети "Правда" виконувались будівельні роботи та введений водовідлив вартістю 13 млн. грн., експлуатація якого за рішенням Міністерства в подальшому визнана недоцільною.

Тобто, через відсутність системних підходів до вибору найбільш оптимальних технічних рішень при затвердженні Міністерством проектів ліквідації шахт кошти державного бюджету, спрямовані на реконструкцію водовідливу за проектом ліквідації шахти ім. газети "Правда", у сумі 13 млн. грн., використані неефективно.

Проведеною Рахунковою палатою у поточному році перевіркою також встановлено, що відсутність у шахт затверджених лімітів на викиди, скиди і розміщення відходів, та внаслідок їх перевищення, спричинила стягнення податковими органами у 2001 році з Компанії 525 тис. грн., сплата яких не передбачена проектами. Тобто, за рахунок частини коштів державного бюджету, спрямованих на реструктуризацію вугільної промисловості, які проектами ліквідації шахт передбачені на виконання інших заходів, внаслідок безконтрольності з боку Міністерства, сплачувались понад лімітні платежі і штрафи у цільові фонди охорони навколишнього природного середовища у складі державного та місцевих бюджетів.

В результаті нечітких та безсистемних підходів з боку Міністерства до визначення у проектах ліквідації шахт необхідних обсягів витрат, запланованих для сплати зборів за забруднення навколишнього природного середовища, за рахунок коштів державного бюджету, передбачених на здійснення видатків, пов´язаних з реструктуризацією вугільної промисловості, сплачено понад ліміти, затверджені проектами, 66,9 тис. гривень.

Результати перевірок також свідчать, що відсутність контролю з боку Міністерства за виконанням вимог Закону України "Про закупівлю товарів, робіт, послуг за державні кошти" призвела до використання Компанією протягом 2000-2001 років 8,8 млн. грн. коштів державного бюджету з порушенням чинного законодавства. Міністерством не була досягнута головна мета Закону - створення конкурентного середовища, забезпечення прозорості процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти для досягнення оптимального і раціонального їх використання.

 

4. Результати перевірок та аналізу фактичного використання коштів державного бюджету на створення нових робочих місць


Серед основних проблем, пов´язаних із закриттям шахт, Програмою закриття неперспективних вугільних шахт і розрізів визначена проблема створення нових робочих місць (далі - НРМ) на підприємствах вугільної промисловості або в інших галузях.

За результатами попередніх перевірок використання бюджетних коштів на створення НРМ Колегія Рахункової палати зробила висновок, що подальше спрямування коштів державного бюджету на реструктуризацію вугільної промисловості для створення НРМ потребує розробки цілісної комплексної програми, яка б враховувала реальну їх потребу, з обґрунтуванням необхідності і доцільності будівництва об´єктів і виробництв, на яких створюються НРМ та економічними розрахунками щодо необхідності й ліквідності продукції, що виробляється, з урахуванням наявності аналогічних виробництв у відповідних регіонах, рентабельності та окупності створюваних підприємств, терміни їх початку та завершення, конкретні джерела та обсяги фінансування заходів, пов´язаних із створенням НРМ.

Крім цього, Колегією було підкреслено, що відсутність цілісної комплексної програми щодо створення НРМ, а також єдиної методики визначення нормативу вартості створення одного робочого місця, за рахунок бюджетних коштів, було однією з причин нецільового та неефективного використання коштів державного бюджету. З метою вирішення зазначених питань Рахунковою палатою рекомендовано Міністерству разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади розробити та подати на затвердження Кабінету Міністрів України цілісну комплексну програму щодо створення НРМ для працевлаштування вивільнюваних працівників вугледобувних підприємств, що ліквідуються.

Отримавши Висновки Колегії, Міністерство у своїй інформації від 19.09.2001 повідомило, що готується проект комплексної програми створення НРМ для працевлаштування вивільнених працівників вугледобувних підприємств, які ліквідуються. В наступній інформації, від 28.02.2002, Міністерство повідомило, що пунктом 59 першочергових заходів щодо організаційно-правового забезпечення реалізації програми "Українське вугілля" на 2001 рік, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19.09.2001 № 1205, доручено Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції України разом з окремими міністерствами, облдержадміністраціями та органами місцевого самоврядування (за згодою) вугільних регіонів до 01.11.2001 розробити і затвердити порядок створення НРМ для працівників, що вивільняються у процесі реформування галузі, та визначити джерела й обсяги їх фінансування, виходячи із стратегії соціально-економічного розвитку регіонів. Цим листом також було повідомлено, що "Міністерство економіки розробило проект Порядку створення нових робочих місць для працівників, які вивільняються з вугледобувних та вуглепереробних підприємств, з урахуванням пропозицій Міністерства".

Однак згодом, всупереч попередній інформації про підготовку комплексної програми створення НРМ, Міністерство (Державний секретар Лушкін В.А.) листом від 18.04.2002 повідомляє, що розробка зазначеної програми ним і не передбачалась.

Тобто, інформація Міністерства від 19.09.2001 про підготовку комплексної програми створення НРМ, яка була надіслана до Рахункової палати, як результат реагування на Висновок Рахункової палати, була формальною відпискою.

Отже, незважаючи на погодження Міністерства з висновками і рекомендаціями Рахункової палати за результатами перевірки щодо необхідності розробки цілісної комплексної програми створення НРМ, така Програма на сьогодні відсутня.

Перевіркою також встановлено, що до затверджених проектів ліквідації вугледобувних підприємств, до розділів по створенню НРМ, вносились зміни та проводились коригування як по кількості, так і їх вартості, як із збільшенням загальної вартості проектів ліквідації шахт, так і в межах їх загальної вартості.

Найбільша кількість коригувань та змін до затверджених Міністерством проектів була внесена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12.05.2000 № 782 "Про використання коштів, передбачених у Державному бюджеті України на 2000 рік для реструктуризації вугільної промисловості" (із змінами та доповненнями), прийнятої за пропозицією Міністерства (колишній Міністр Тулуб С.Б.). Зазначена постанова передбачала спрямування у 2000 році частини коштів Державного бюджету України за статтею "Видатки, пов´язані з реструктуризацією вугільної промисловості" на фінансування робіт із введення додаткових виробничих потужностей для створення НРМ на діючих шахтах працівникам шахт (розрізів), що ліквідуються. За рахунок коштів, передбачених в проектах ліквідації шахт на створення НРМ, були внесені зміни до проектів ліквідації 21 шахти у сумі 100,1 млн. грн. для створення НРМ та працевлаштування 1667 робітників підприємств, що ліквідуються, шляхом оснащення нових очисних вибоїв діючих шахт.

Колегією Рахункової палати за результатами розгляду цього питання зроблено висновок, що прийняте з дозволу Кабінету Міністрів України рішення про фінансування Міністерством зазначених робіт призвело до використання 30,4 млн. грн. коштів державного бюджету не за цільовим призначенням. Фактично під виглядом створення нових робочих місць фінансувались заходи, по яких у державному бюджеті передбачено фінансування за статтею "Державна підтримка вугледобувних підприємств".

Слід зазначити, що Міністерством враховано висновки Колегії Рахункової палати та припинено використання коштів державного бюджету на реструктуризацію вугледобувних підприємств для створення НРМ на діючих шахтах. За даними Компанії, фінансування заходів по створенню нових робочих місць шляхом оснащення нових очисних вибоїв за 2001 та І півріччя 2002 року не проводилось. Однак при цьому Міністерством не було внесено змін до проектів ліквідації шахт щодо виключення зазначених об´єктів та пов´язаних з ними лімітів витрат. Станом на 01.07.2002 в 42 проектах ліквідації шахт по 100 об´єктах залишались ліміти витрат у сумі 593,6 млн. грн. на створення 10118 НРМ шляхом оснащення нових очисних вибоїв і розвитку діючих шахт. Тобто, на сьогодні в Міністерстві продовжують залишатись передумови для нецільового використання коштів державного бюджету, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості.

Перевіркою, проведеною у 2001 році, також встановлено, що в окремих проектах закриття шахт було визначено лише обсяг коштів, але не визначено створення конкретних об´єктів або виробництв, а по деяких передбачені лише кошти, без визначення кількості створення НРМ. Тобто, в проектах наведені знеособлені кошти. Обсяг знеособлених коштів для створення НРМ у проектах ліквідації вугледобувних підприємств станом на 01.04.2001 складав 289,9 млн. грн. або 21 відс. загальної проектної вартості створення НРМ. Зокрема, знеособлені кошти на створення НРМ були передбачені проектами ліквідації шахт "ім. Косіора", "Червоний Профінтерн", "Торезька № 2", "Кочегарка" та багато інших. У Висновку Колегії було зазначено, що наявність знеособлених коштів (без конкретних об´єктів будівництва) давала змогу Міністерству у затверджених проектах створювати необхідні резерви та спрямовувати їх для вирішення багатьох питань, пов´язаних із зверненням місцевих органів державної влади, а також галузевих проблем. Крім цього, Колегією Рахункової палати було запропоновано Міністерству, з метою усунення виявлених порушень, провести інвентаризацію всіх існуючих проектів ліквідації вугледобувних підприємств.

Проте станом на 01.07.2002 сума знеособлених коштів у проектах ліквідації шахт, передбачених для створення НРМ, збільшилась на 137,3 млн. грн. і досягла 427,3 млн. грн., що вже становить 39,2 відс. загальної вартості створення НРМ, передбачених проектами. Тобто, продовження Міністерством практики створення зазначених резервів, за відсутності комплексної програми створення нових робочих місць та інших нормативно-правових актів, що регулюють зазначені питання, створює можливості для різноманітних маніпуляцій під час використання бюджетних коштів.

Проведений аналіз використання бюджетних коштів на створення НРМ показав, що станом на 01.07.2002 Компанією на виконання цих заходів фактично спрямовано 194,6 млн. грн. або 13,6 відс. їх проектної вартості та 9,4 відс. загальної суми фінансування Компанії. Використання коштів державного бюджету, спрямованих на створення НРМ для вивільнених працівників вугледобувних підприємств, які ліквідуються, за структурою виконання робіт за період з 1996 по І півріччя 2002 року наведено на рис. 3.

Рис. 3. Структура використання коштів державного бюджету на створення НРМ для вивільнених працівників вугледобувних підприємств


Аналіз даних, наведених у діаграмі, свідчить, що найбільшу суму коштів за зазначений період Компанією спрямовано на створення НРМ по інших галузях економіки держави - 127,9 млн. грн. або 65,7 відс. коштів, використаних за цим напрямом.

За рахунок цих коштів станом на 01.07.2002 створено 2478 НРМ, на яких працевлаштовано 1485 працівників шахт, що підлягають закриттю.

Але більшість нових робочих місць, які створюються Міністерством і Компанією на підприємствах інших галузей економіки, створювалась без достатнього вивчення та обґрунтування необхідності і доцільності їх створення, без врахування наявності аналогічних виробництв у шахтарських регіонах, а також кваліфікації, досвіду та бажання звільнених працівників вугледобувних підприємств працювати на об´єктах та виробництвах, де створювались нові робочі місця. Створення цих робочих місць не вирішувало проблеми працевлаштування робітників шахт, що вивільнюються у зв´язку з їх закриттям, а тільки проводилось фінансування багатьох місцевих та регіональних програм.

Так, станом на 01.07.2002 проведена реконструкція і технічне переозброєння 8 швейних виробництв ДК "Луганськлегінвест" у містах Луганської області. На що спрямовано 46 млн. грн. коштів державного бюджету. За рахунок цих коштів у ДК "Луганськлегінвест" за даними Компанії, створено 946 нових робочих місць, на яких працевлаштовано 86 працівників вугледобувних підприємств. При цьому, при нормативній вартості створення одного робочого місця 30 тис. грн., визначеній Міністерством, фактична вартість створення одного робочого місця у ДК "Луганськлегінвест" складає 48,6 тис. гривень. А вартість робочого місця для одного фактично працевлаштованого працівника шахти становить майже 535 тис. гривень.

Перевіркою також встановлено, що станом на 01.04.2001 після реконструкції було введено в експлуатацію 6 швейних фабрик. У той же час, вартість основних фондів зазначених об´єктів у сумі 28,8 млн. грн. рахувалась у дебіторській заборгованості Компанії. Тому в направленій Кабінету Міністрів України інформації (лист від 03.08.2001) Рахункова палата рекомендувала Кабінету Міністрів України доручити Фонду державного майна України разом з Міністерством палива та енергетики України вирішити питання щодо подальшого функціонування та управління об´єктами, що створені повністю або частково за рахунок коштів державного бюджету, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості для працевлаштування працівників вугледобувних підприємств, що підлягають закриттю.

Проте ні Кабінет Міністрів України, ні Міністерство разом з Фондом державного майна не змогли визначитись щодо питань функціонування та управління об´єктами, що створені повністю або частково за рахунок коштів державного бюджету, виділених на реструктуризацію вугільної промисловості.

Проведеними перевірками було встановлено, що на прохання місцевих органів самоврядування і згоду Міністерства (колишній заступник Міністра Підгорний М.Є.) до проектів ліквідації 2 шахт були внесені відповідні зміни, якими передбачено направити на будівництво Східноукраїнського центру племінного м´ясного птахівництва ВАТ "Донецькптахопром" м. Єнакієво 26,6 млн. грн. без визначення кількості створення НРМ.

Фактично підприємству ВАТ "Донецькптахопром" для створення НРМ станом на 01.07.2002 перераховано 20,5 млн. гривень. За рахунок цих коштів, за інформацією Компанії, створено 85 НРМ, на яких працевлаштовано лише 38 працівників шахт, що закриваються. Вартість створення одного робочого місця на підприємствах ВАТ "Донецькптахопром" складає 241,2 тис. гривень. Вартість робочого місця для одного фактично працевлаштованого працівника з шахт, що закриваються, на ВАТ "Донецькптахопром" становить 539,5 тис. гривень.

Слід також зазначити, що за результатами перевірки Рахункової палати, проведеної в січні 2000 року, Колегією Рахункової палати було зроблено висновок, що виділення коштів державного бюджету у сумі 2 млн. грн. за розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.09.99 № 1024-р Петровському заводу вугільного машинобудування на створення НРМ було безпідставним, оскільки на шахтах м. Донецька достатньо вакансій для працевлаштування працівників шахти "Кіровська", яка ліквідується.

Однак, незважаючи на це, у 2001 році Кабінет Міністрів України приймає постанову від 18.01.2001 № 25 "Про виділення коштів на придбання новітньої іноземної технології для розроблення та організації виробництва апаратури автоматизованого управління гірничими машинами і технологічними комплексами", якою дозволяє за рахунок асигнувань, передбачених Компанії на реструктуризацію вугільної промисловості для створення НРМ, придбання у фірми "Continental Convyor Ltd" технології виробництва апаратури автоматизованого управління гірничими машинами і технологічними комплексами на державному підприємстві "Петровський завод вугільного машинобудування" на суму, еквівалентну 3 млн. дол. США. На виконання цієї постанови Компанія, на підставі внесених Міністерством змін до проектів шахт № 9 "Капітальна" та № 6 "Червона зірка", перерахувала заводу 15,96 млн. гривень.

При цьому, за названою постановою Уряду необхідно було створити на заводі для шахтарів шахт, що закриваються, 105 НРМ. Фактично на Петровському заводі вугільного машинобудування, за інформацією Компанії, створено 66 нових робочих місць, на яких не працевлаштовано жодного працівника з вугледобувних підприємств, що ліквідуються .

Тобто, кошти державного бюджету в сумі 18 млн. грн., спрямовані Міністерством за рішенням Кабінету Міністрів України на створення НРМ на Петровському заводі вугільного машинобудування, використано неефективно.

Інформацію щодо кількості створення нових робочих місць на інших підприємствах економіки та чисельності працівників шахт, працевлаштованих на створених робочих місцях станом на 01.07.2002, наведено на рис. 4.

 

Рис. 4. Кількість створених НРМ та працевлаштованих на них працівників шахт

 

Результати перевірок та аналізу використання коштів державного бюджету, передбачених на створення нових робочих місць для працівників шахт, що підлягають закриттю, ще раз підтверджують Висновок Колегії Рахункової палати, що подальше спрямування коштів державного бюджету на реструктуризацію вугільної промисловості для створення НРМ потребує розробки цілісної комплексної програми, яка б враховувала реальну потребу створення таких місць, з обгрунтуванням необхідності і доцільності будівництва об´єктів та виробництв, на яких створюються НРМ, з економічними розрахунками щодо необхідності та ліквідності продукції, що виробляється, з урахуванням наявності аналогічних виробництв у відповідних регіонах, рентабельності та окупності створюваних підприємств, термінів їх початку та завершення, конкретних джерел та обсягів фінансування заходів, пов´язаних із створенням НРМ. Створення таких робочих місць не вирішує проблеми працевлаштування робітників шахт, що вивільнюються, у зв´язку з їх закриттям.

 

5. Результати аналізу використання коштів державного бюджету, передбачених на забезпечення соціального захисту працівників, що звільняються при ліквідації шахт


Однією із головних проблем, визначених Програмою закриття неперспективних вугільних шахт і розрізів, є забезпечення соціального захисту працівників, що звільнюються.

За даними Компанії, проектами ліквідації 93 шахт станом на 01.07.2002 на пом´якшення соціально-економічних наслідків ліквідації шахт передбачено 3,3 млрд. грн., що складає 52,8 відс. загальної вартості проектів. Фактично за період з початку ліквідації шахт Компанією профінансовано на зазначені цілі понад 1,1 млрд. грн. або 55,6 відс. загального обсягу бюджетного фінансування. Структуру фактичних витрат за напрямами, передбаченими проектами ліквідації шахт, наведено на рис. 5.

Рис. 5. Структура фінансування заходів на пом´якшення соціально-економічних наслідків ліквідації шахт

 

Відповідно до статті 46 Гірничого Закону України Компанією виплачено допомогу по безробіттю в сумі 5 млн. гривень. При цьому, за даними Компанії, чисельність зазначених одержувачів допомоги по безробіттю, яких протягом року не працевлаштовано через органи служби зайнятості, останнім часом не зменшується. Зокрема, станом на 01.01.2001 вона становила 1619 чол., на 01.01.2002 - 1070 чол., а на 01.08.2002 зросла на 514 чол. і склала 1584 чоловік. Тобто, за рахунок коштів державного бюджету непрацевлаштованим працівникам шахт за період продовження терміну їх працевлаштування ще на один рік сплачено допомоги 5 млн. гривень. У той же час, з початку реструктуризації на створення нових робочих місць Компанією спрямовано 194,6 млн. гривень. При цьому за рахунок цих коштів за весь період реструктуризації на створених 2478 нових робочих місцях працевлаштовано лише 1485 шахтарів шахт, що закриваються (59,9 відс. створених нових робочих місць). Тобто, фактично ще майже 1000 звільнених шахтарів мали б бути працевлаштовані на створених НРМ, а не отримувати допомогу по безробіттю.

Таким чином, недосконалість та невиваженість політики Міністерства, пов´язаної з прийняттям рішень про закриття вугледобувних підприємств, без попереднього вирішення питань працевлаштування звільнених шахтарів за відсутності цілісної комплексної програми створення нових робочих місць, призвела до неефективного використання коштів державного бюджету, передбачених на виплату допомоги по безробіттю в сумі 5 млн. гривень.

Питання ефективності використання бюджетних коштів, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості, на забезпечення побутовим вугіллям вибірково перевірялось Рахунковою палатою у 2000 році. Перевіркою встановлено, що більша частина вугілля, необхідного для забезпечення працівників шахт побутовим вугіллям, була придбана Компанією у комерційних та посередницьких структур без проведення тендерів. За інформацією Компанії від 01.06.2001, починаючи з липня 2000 року, закупівля вугілля здійснювалась шляхом проведення тендерів. При цьому переважна більшість вугілля закуповується у підприємств, підпорядкованих Міністерству.

Заслуговує на увагу і питання використання коштів державного бюджету, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості, на добудову і придбання обладнання для опікового центру.

Безумовно, питання добудови та обладнання Донецького опікового центру невідкладної і відновної хірургії Академії медичних наук вкрай необхідно вирішувати. Особливо це підтверджується подіями, пов´язаними з аваріями на шахтах останнім часом. У той же час, виконання робіт з добудови та обладнання опікового центру за рахунок бюджетних коштів на реструктуризацію вугільної промисловості не передбачені ніякими нормативно-правовими актами, які регулюють зазначені питання. Тобто, зазначені роботи необхідно фінансувати та виконувати за рахунок інших джерел.

Ще у 2000 році (листом від 04.04.2000 № 16-384) Рахункова палата інформувала Кабінет Міністрів України про результати перевірки використання у 1999 році коштів державного бюджету на реструктуризацію вугільної промисловості, відзначивши факти нецільового використання бюджетних коштів, у тому числі, в сумі 2 млн. грн. на придбання обладнання для опікового центру м. Донецька.

Незважаючи на це, протягом 2000-2002 років Кабінет Міністрів України, за пропозиціями Міністерства, прийняв рішення (постанова від 28.03.2001 № 286 та розпорядження від 13.07.2000 № 289-р і від 13.12.2001 № 561-р) щодо спрямування 19,6 млн. грн. коштів державного бюджету, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості за напрямом, який не має ніякого відношення до закриття шахт. Отже, замість вирішення за рахунок бюджетних коштів, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості, багатьох проблем, пов´язаних з цим процесом, а також проблем, пов´язаних з технікою безпеки шахтарів, зазначені кошти спрямовано на добудову та обладнання Донецького опікового центру, тобто, використано не за цільовим призначенням.

Слід також зазначити, що у січні 2000 року Рахунковою палатою вибірково перевірялося питання, пов´язане з використанням коштів державного бюджету на будівництво житла. Перевіркою встановлено, що в порушення пункту 17 Положення про соціальний захист працівників, які вивільнюються у зв´язку з ліквідацією вугледобувних підприємств, до проектів ліквідації 38 шахт Компанії, переданих до Компанії протягом 1996-1999 років, безпідставно включені видатки на будівництво житла на загальну суму 269 млн. грн., в результаті, з початку виконання Програми Компанією не за цільовим призначенням використано 20,5 млн. грн. бюджетних коштів.

Надалі, з прийняттям Гірничого Закону України, статтею 48 цього закону знову підтвердились вимоги пункту 17 Положення про соціальний захист щодо випадків включення до проектів лімітів на будівництво житла.

Аналіз звітних даних Компанії за І півріччя 2002 року показав, що порушення у фінансуванні будівництва житла, встановлені перевіркою Рахункової палати у 2000 році, Міністерством не усунуто.

 

Колегія Рахункової палати, за результатами розгляду матеріалів аналізу, зробила наступні висновки:


1. Міністерство палива та енергетики України під час виконання покладених на нього завдань не забезпечило належної організації та координації робіт, пов´язаних з ліквідацією збиткових вугледобувних підприємств.

Хід реалізації заходів, пов´язаних з реструктуризацією вугільної промисловості, не набув цілеспрямованого системного характеру.

2. Протягом шести років на виконання заходів, пов´язаних з процесом ліквідації неперспективних та збиткових вугледобувних підприємств, із державного бюджету спрямовано майже 3 млрд. грн., однак на сьогодні жодне вугледобувне підприємство не списане з державного реєстру підприємств.

3. Міністерство палива та енергетики України не забезпечило належного контролю за цільовим, економним та ефективним використанням коштів державного бюджету, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості, визначеного Положенням про Міністерство, затвердженого Указом Президента України від 14.04.2000 № 598. Внаслідок цього, з початку процесу реструктуризації загальна сума незаконного використання бюджетних коштів склала 154,5 млн. грн., у тому числі нецільового - 73,2 млн. грн., неефективного - 157,7 млн. гривень.

3.1. Прийняття рішення Кабінетом Міністрів України за пропозицією Міністерства палива та енергетики за рахунок бюджетних коштів, передбачених на створення нових робочих місць, проводити фінансування робіт з оснащення нових очисних вибоїв на діючих шахтах призвело до використання коштів державного бюджету в сумі 30,4 млн. грн. не за цільовим призначенням. Фактично під виглядом створення нових робочих місць фінансувались заходи, по яких у державному бюджеті передбачено фінансування за статтею "Державна підтримка вугледобувних підприємств". Працевлаштування шахтарів вугледобувних підприємств, що підлягають закриттю, відбувалось тільки на тих діючих підприємствах, де існували вакантні посади.

3.2. Внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів України рішень щодо добудови та оснащення Донецького опікового центру, кошти державного бюджету, передбачені на реструктуризацію вугільної промисловості, в сумі 19,6 млн. грн., використано Міністерством не за цільовим призначенням.

3.3. Включення Міністерством до проектів ліквідації шахт лімітів на будівництво житла по шахтах, на яких не числилось незавершене будівництво житла, порушувало вимоги статті 48 Гірничого Закону України. Внаслідок цього, кошти державного бюджету в сумі 20,5 млн. грн., спрямовані Компанією на будівництво такого житла, використано не за цільовим призначенням.

3.4. За відсутності контролю з боку Кабінету Міністрів України, прийняття Міністерством палива та енергетики України рішень щодо закриття 8 вугледобувних підприємств, не передбачених Програмою закриття неперспективних вугільних шахт і розрізів, призвело до використання коштів державного бюджету з порушенням чинного законодавства в сумі понад 72,5 млн. гривень.

3.5. Безконтрольність з боку Міністерства за виконанням вимог Закону України "Про закупівлю товарів, робіт, послуг за державні кошти" призвела до використання Компанією протягом 2000-2001 років 8,8 млн. грн. коштів державного бюджету з порушенням чинного законодавства. Міністерством не була досягнута головна мета Закону - створення конкурентного середовища, забезпечення прозорості процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти для досягнення оптимального й раціонального їх використання.

3.6. Через відсутність системних підходів до вибору найбільш оптимальних технічних рішень при затвердженні Міністерством проектів ліквідації шахт кошти державного бюджету, спрямовані на реконструкцію водовідливу, за проектом ліквідації шахти ім. газети "Правда", у сумі 13 млн. грн., використані неефективно.

3.7. Відсутність у шахт затверджених лімітів на викиди, скиди, розміщення відходів та внаслідок їх перевищення, спричинила стягнення податковими органами у 2001 році з Компанії 525 тис. грн., сплата яких не передбачена проектами шахт. Тобто, за рахунок частини коштів державного бюджету, спрямованих на реструктуризацію вугільної промисловості, які проектами ліквідації шахт передбачені на виконання інших заходів, в результаті безконтрольності з боку Міністерства, сплачувались понад лімітні платежі і штрафи у цільові фонди охорони навколишнього природного середовища у складі державного та місцевих бюджетів.

3.8. Внаслідок відсутності чітких та системних підходів з боку Міністерства до визначення у проектах ліквідації шахт необхідних обсягів витрат, запланованих для сплати зборів за забруднення навколишнього природного середовища, за рахунок коштів державного бюджету, передбачених на здійснення видатків, пов´язаних з реструктуризацією вугільної промисловості, сплачено понад ліміти затвердженими проектами 66,9 тис. гривень.

3.9. Кошти державного бюджету в сумі 18 млн. грн., спрямовані Міністерством, за рішеннями Кабінету Міністрів України, для створення нових робочих місць на Петровському заводі вугільного машинобудування, використано неефективно. На шахтах м. Донецька було достатньо вакансій для працевлаштування працівників шахти Кіровська, яка ліквідується. На створених робочих місцях зазначеного заводу не працевлаштовано жодного працівника з вугледобувних підприємств, що ліквідуються.

3.10. Недосконалість політики Міністерства, пов´язаної з прийняттям рішень щодо закриття вугледобувних підприємств, без попереднього вирішення питань працевлаштування звільнених працівників, призвела до неефективного використання коштів державного бюджету на виплату допомоги по безробіттю в сумі 5 млн. гривень.

4. Передача Міністерством палива та енергетики шахт Компанії на ліквідацію проводилось без урахування обсягу коштів, передбачених державним бюджетом на реструктуризацію вугільної промисловості, що призводило до збільшення термінів закриття шахт та коштів на утримання дирекцій і, як наслідок, до розпорошування бюджетних коштів та їх неефективного використання.

5. Через відсутність чітких підходів Міністерства до черговості виконання ліквідаційних заходів, виконання природоохоронних робіт проводилось за залишковим принципом, що призвело до збільшення термінів ліквідації шахт, зростання коштів на утримання дирекцій і, як наслідок, їх неефективного використання.

Невирішення Міністерством питання, пов´язаного з будівництвом водовідливу тільки на шахті "Центральна", призвело до порушення термінів виконання ліквідаційних робіт шахти та неефективного використання майже 1 млн. грн. коштів державного бюджету. Спроба Міністерства завуалювати свої дії черговим внесенням змін до проекту ліквідації шахти і надалі може призвести до збільшення сум неефективного використання коштів державного бюджету.

6. Незважаючи на існування цілої низки нормативно-правових актів, якими регламентуються процеси реструктуризації вугледобувних підприємств, остаточної цілісної нормативно-правової бази, яка б врегульовувала зазначені процеси, не сформовано. Вирішення загальнодержавної проблеми структурної перебудови вугільної галузі та розв´язання соціально-економічних проблем шахтарських регіонів відбувається на підставі урядової програми.

7. Кабінетом Міністрів України не вирішено питання правонаступництва вугледобувних підприємств, що підлягають ліквідації, встановленого статтею 45 Гірничого Закону України.

8. На сьогодні відсутній нормативно-правовий акт щодо визначення конкретних напрямків та порядку використання коштів Державного бюджету України, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості.

9. Відсутність нормативно-правового акту щодо конкретних напрямків використання бюджетних коштів на реструктуризацію вугільної промисловості дозволяла Кабінету Міністрів України своїми рішеннями спрямовувати кошти державного бюджету на виконання заходів, не пов´язаних з реструктуризацією вугледобувних підприємств.

10. Незважаючи на погодження Міністерства палива та енергетики України з висновками і пропозиціями Рахункової палати щодо необхідності розробки цілісної комплексної Програми створення НРМ, така Програма на сьогодні відсутня.

Не існує і єдиної методики визначення нормативу вартості створення одного робочого місця, що спричиняло нецільове та неефективне використання Міністерством коштів державного бюджету.

11. Продовження Міністерством палива та енергетики України практики створення резервів, за відсутності комплексної програми створення нових робочих місць та інших нормативно-правових актів, що регулюють зазначені питання, створювало можливості для різноманітних маніпуляцій під час використання бюджетних коштів.

12. За рахунок коштів державного бюджету, що передбачені в проектах ліквідації шахт, під виглядом створення нових робочих місць за згодою Міністерства фактично проводилось фінансування багатьох місцевих та регіональних програм.

13. Через недосконалість технічних рішень до окремих проектів, затверджених Міністерством палива та енергетики України у 2001 році, проектними інститутами включено роботи по будівництву об´єктів гідрозахисту та переформування породних відвалів на загальну суму понад 37 млн. грн., виконання яких призведе до додаткового навантаження на державний бюджет.

14. Включення Міністерством палива та енергетики до проекту ліквідації шахти №1 "Червоноградська" комплексу робіт в сумі 22,6 млн. грн., не передбачених нормативно-правовими актами, що регулюють зазначені питання, створило умови для нецільового використання коштів державного бюджету.

15. Внаслідок недоотримання Міністерством і Компанією додаткових коштів, передбачених проектами ліквідації, від реалізації майна підприємств, збільшується навантаження на державний бюджет.

16. Кабінет Міністрів України, разом з Міністерством та Фондом державного майна України, не визначились щодо питань функціонування та управління об´єктами, що створені повністю або частково за рахунок коштів державного бюджету, виділених на реструктуризацію вугільної промисловості.

17. В результаті нерозмежування Міністерством палива та енергетики України у бюджетному запиті коштів, пов´язаних з реструктуризацією вугільної промисловості на поточні та капітальні видатки, створено передумови для нецільового використання коштів державного бюджету.

18. Більшість нових робочих місць створювалось Міністерством і Компанією на підприємствах інших галузей економіки без достатнього вивчення та обґрунтування їх необхідності і доцільності, без урахування наявності аналогічних виробництв у шахтарських регіонах, а також кваліфікації, досвіду та бажання звільнених працівників вугледобувних підприємств працювати на об´єктах і виробництвах, де створюються нові робочі місця. Створення цих робочих місць не вирішувало проблеми працевлаштування робітників шахт, що вивільнюються, у зв´язку з їх закриттям.

19. Міністерством палива та енергетики України не вжито необхідних заходів та не усунено всіх порушень і недоліків, виявлених перевірками Рахункової палати протягом 2000 - І півріччя 2002 року. Зокрема:

  • зміни щодо розмежування коштів, передбачених на реструктуризацію вугільної промисловості на поточні і капітальні видатки, до Закону України "Про Держаний бюджет на 2002 рік" не внесено;

  • роботи, включені до проектів, які за висновками Експертизи визначені недосконалими, з жодного з них Міністерством не виключені;

  • порушення статті 48 Гірничого Закону України в частині виключення лімітів з проектів ліквідації шахт, на яких було відсутнє незавершене будівництво житла, не усунуто;

  • зміни до проектів ліквідації шахт щодо виключення зазначених об´єктів та пов´язаних з ними лімітів витрат не внесено.

Відповідно до статей 28, 30 Закону України "Про Рахункову палату" Висновки про результати аналізу направлено Кабінету Міністрів України і Міністерству палива та енергетики України для вжиття відповідних заходів.

Про цей сайт | Адміністратор | Лист до редакції
Розробник ЗАТ "Софтлайн", Україна© Рахункова палата України