28 сiчня 2022    
Пошук
Головна » Архів » Бюлетені » 2005 рік
04.11.2005

 

Про результати аудиту використання державних коштів
на реконструкцію автомобільної дороги Київ-Одеса

Київ 2005

Члени Колегії Рахункової палати України:

Симоненко В.К. -

Голова Рахункової палати

Першин В.Л. -

Перший заступник Голови Рахункової палати

Яременко О.С. -

заступник Голови Рахункової палати

Юхимчук А.П. -

Секретар Рахункової палати

Вітковська Л.В. -

директор департаменту з питань соціальної політики та державного управління

Головань М.М. -

директор департаменту з питань контролю, аналізу та експертизи державного бюджету

Заремба І.М. -

директор департаменту з питань виробничої інфраструктури, інноваційної діяльності та державної власності

Зіпір А.П. -

директор департаменту з питань промисловості та виробничої інфраструктури

Іваненко Ю.В. -

директор департаменту з питань державного боргу, міжнародної діяльності та фінансових установ

Невідомий В.І. -

директор департаменту з питань безпеки держави та правоохоронної діяльності

Пилипенко В.П. -

директор департаменту з питань фінансового та бюджетного законодавства

Самусь Г.Ю. -

директор департаменту з питань використання коштів державного бюджету в регіонах

Фліссак Я.А. -

директор департаменту з питань науки та гуманітарної сфери

Шулежко М.Я. -

директор департаменту з питань АПК, природних ресурсів та охорони навколишнього середовища

Про результати аудиту використання державних коштів на реконструкцію автомобільної дороги Київ-Одеса / підготовлено департаментом з питань виробничої інфраструктури, інноваційної діяльності та державної власності і затверджено постановою Колегії Рахункової палати від 25.05.2005 № 11-5 / - Київ: Рахункова палата України, 2005. - Випуск 14.

© Рахункова палата України.
Матеріал офіційний.
При використанні посилання на Рахункову палату обов'язкове.

 

Зміст

1. Вступ

2. Правові основи реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса

3. Планування та проектування реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса

3.1. Планування реконструкції

3.2. Проектування ділянки реконструкції

3.3. Проектування альтернативної дороги

4. Фінансування реконструкції автодороги Київ-Одеса у 2003-2004 роках

4.1. Фінансування робіт з реконструкції за рахунок коштів, залучених Укрзалізницею шляхом випуску облігацій

4.2. Фінансування робіт з реконструкції шляхом залучення коштів кредиту ДойчеБанку

5. Стан використання державних коштів при реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса

6. Негативні наслідки реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса та шляхи їх подолання

6.1. Наслідки фінансового характеру

6.2. Наслідки соціально-економічного та екологічного характеру

6.2.1. Недоліки у проектуванні та недотримання проектної документації

6.2.2. Недотримання норм земельного та майнового законодавства

6.2.3. Пошкодження доріг державного і місцевого значення та припинення роботи об'єктів придорожньої інфраструктури

6.2.4. Погіршення екологічного стану регіонів, на території яких здійснено реконструкцію автодороги

6.3. Економіко-географічний аспект реконструкції

6.4. Питання доцільності будівництва альтернативної дороги

6.5. Шляхи подолання негативних наслідків

Висновки

 

1. Вступ

Автомобільна дорога Київ-Одеса є відрізком дев'ятого міжнародного транспортного коридору і транспортного коридору "Балтійське море-Чорне море". Вона забезпечує сполучення між значними промисловими, адміністративними, культурними центрами України та морськими портами і зонами відпочинку на узбережжі Чорного моря, транзитні автотранспортні перевезення між балканськими країнами, Росією, країнами Балтії і Скандинавії. При цьому, якщо на ділянках від Києва до Жашкова (138 км) і від Червонознам'янки до Одеси (81 км) свого часу було проведено реконструкцію під чотирисмуговий рух з відповідним облаштуванням, то 222-кілометрова ділянка між Жашковим і Червонознам'янкою залишалася вузьким місцем.

Верховна Рада України у травні 2003 року ухвалила Закон "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки".

 

2. Правові основи реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса

Правові основи забезпечення фінансування витрат, пов'язаних з будівництвом, реконструкцією, ремонтом і утриманням автомобільних доріг загального користування, визначені Законом України від 18.09.91 № 1562 "Про джерела фінансування дорожнього господарства України". Проте визначений цим Законом порядок фінансування витрат у частині формування дорожніх фондів законами України про Державний бюджет України на 2000-2004 роки призупинявся. 

Видатки на фінансування робіт, пов'язаних з будівництвом, реконструкцією, ремонтом і утриманням автомобільних доріг щорічно передбачаються в Державному бюджеті України.

Статтею 36 Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" було передбачено здійснення видатків на розвиток мережі і утримання автомобільних доріг загального користування за рахунок коштів, визначених пунктами 2, 3, 5 статті 10 цього Закону, тобто доходів спеціального фонду, до якого спрямовувалося 70 відс. надходжень: акцизного збору із вироблених в Україні нафтопродуктів і транспортних засобів; акцизного збору з ввезених на територію України нафтопродуктів і транспортних засобів; ввізного мита з нафтопродуктів і транспортних засобів та шин до них.

Порядок спрямування коштів спеціального фонду державного бюджету, призначених для фінансування розвитку мережі і утримання автомобільних доріг загального користування, затверджено постановою Уряду.1

1 Постанова Кабінету Міністрів України від 05.11.2003 р. № 1731 "Про затвердження Порядку спрямування коштів спеціального фонду державного бюджету, призначених для фінансування розвитку мережі і утримання автомобільних доріг загального користування".

На реалізацію Державної програми розвитку транспортно-дорожнього комплексу України на 2000-2004 роки1 було передбачено спрямувати 2 млрд. 500 млн. грн., у тому числі 3,7 млн. грн. за рахунок державного бюджету на проведення науково-дослідних робіт та 2 млрд. 496,3 млн. грн. - за рахунок інших джерел. Виконавцем цих заходів було визначено Міністерство транспорту України.

1 Постанова Кабінету Міністрів України від 30.12.2000 № 1931 "Про схвалення Державної програми розвитку транспортно-дорожнього комплексу на 2000-2004 роки".

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.03.98 № 346 затверджено Програму створення та функціонування національної мережі міжнародних транспортних коридорів в Україні, якою передбачалось протягом 1998-2005 рр. реконструювати 162 км автомобільної дороги Нові Яриловичі-Чернігів-Кіпті-Київ-Любашівка-Платонове з відгалуженнями Любашівка-Одеса та Кіпті-Бачівськ, яка входить до міжнародного транспортного коридору № 9 за рахунок коштів державного бюджету у загальному обсязі 357 млн. гривень.

З метою розбудови міжнародного транспортного коридору № 9, розпорядженням від 15.05.2003 № 271-р, прийнятим з ініціативи Мінтрансу, Кабінет Міністрів України уповноважив Укрзалізницю виступити замовником та профінансувати реконструкцію автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка на цивільно-правових засадах шляхом випуску облігацій, з відшкодуванням Укравтодором понесених витрат до 2006 року.

Тобто, Кабінет Міністрів України, визначивши замовником реконструкції Укрзалізницю, не врахував, що функції державного управління автомобільними дорогами загального користування та організація їх будівництва, ремонту, реконструкції, утримання належать до компетенції Державної служби автомобільних доріг України1.

1 Постанова Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1809 "Деякі питання Державної служби автомобільних доріг".

Наказом Укравтодору від 20.05.2003 № 213 створено робочу групу з координації робіт з будівництва та реконструкції автомагістралі Київ-Одеса у складі представників Укравтодору, інституту "Укрдіпродор", ВАТ ДАК "Автомобільні дороги України", корпорації "Автотрансбуд", ДНТЦ "Дор'якість" та служб автомобільних доріг в областях, до функцій якої входило забезпечення проведення єдиної технічної політики та раціонального використання коштів, що спрямовуються Укрзалізницею на зазначене будівництво та реконструкцію.

Законом України від 22.05.2003 року № 855-ІV "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки" передбачено, що виконання реконструкції здійснюється в порядку експерименту в інтересах економіки України та економічного розвитку Черкаської, Кіровоградської, Миколаївської та Одеської областей із залученням кредитних коштів (ресурсів).

Обґрунтуванням необхідності прийняття вказаного закону (відповідно до Пояснювальної записки до законопроекту за підписами 9 народних депутатів України) висувалася необхідність законодавчого закріплення можливості здійснювати реконструкцію існуючої автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки в порядку експерименту, з метою зменшення витрат державного бюджету на створення сучасної автомобільної магістралі. При цьому загальна вартість варіанту реконструкції визначалася в обсязі 2 млрд. 155 млн. грн., у тому числі реконструкції існуючої дороги - 1 млрд. 870 млн. грн., та робіт для забезпечення руху по альтернативному проїзду - 285 млн. гривень. Розрахункова окупність витрат на реконструкцію за рахунок плати за проїзд по дорозі передбачалася терміном у 9 років.

Згідно з офіційними коментарями до проекту Закону, наданими Комітету Верховної Ради України з питань будівництва, транспорту, житлово-комунального господарства і зв'язку у травні 2004 року Інститутом проблем законодавства ім. Ярослава Мудрого та недержавним аналітичним центром "Інститут реформ", його експериментальність стосується виключно здійснення реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса, а її експлуатація на платній основі передбачається на умовах концесії, відповідно до Закону України "Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг".

Погашення кредиту та процентів за кредит на реконструкцію передбачено за рахунок платежів за користування автодорогою (тобто, після введення дороги в експлуатацію). Функції замовника згідно з Законом України "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки" покладені на Укравтодор.

Отже, з набранням чинності Закону1 від 22.05.2003 № 855-IV фактично змінився як замовник робіт з реконструкції, так і механізм її фінансування (від коштів Укрзалізниці, залучених шляхом випуску облігацій, на залучені кредитні ресурси без визначення конкретного позичальника).

1 Урядовий кур'єр від 20.06.2003 № 112.

Слід зазначити, що розгляд та прийняття зазначеного Закону Верховною Радою України відбулося у стислі терміни. Розгляд Закону у першому та другому читанні, прийняття його в цілому та підписання Президентом України тривало з 15 по 22 травня 2003 року, тобто протягом одного тижня.

Через місяць після розпорядження Уряду та за тиждень до набрання чинності Закону України від 22.05.2003 № 855-IV (12.06.2003) Південно-Західна залізниця уклала договори на виконання робіт щодо реконструкції автодороги з Кіровоградським, Миколаївським, Одеським та Черкаським облавтодорами, виступивши замовником робіт з терміном їх виконання до 31.12.2003 року.

Згідно з умовами договорів, Південно-Західна залізниця, як замовник, зобов'язалася фінансувати реконструкцію об'єкта в межах коштів, залучених шляхом випуску облігацій відповідно до рішень Ради Укрзалізниці від 20.03.2003 № 561, на підставі актів виконаних робіт. На засіданні Ради Укрзалізниці 20.03.2003 було прийнято рішення про випуск Південно-Західною залізницею облігацій загальною кількістю 500 тис. шт., номіналом 1 тис. грн. кожна. Фіксована дохідність облігацій - 12 відс. річних.

1 Затверджено наказом Міністра транспорту України від 27.03.2003 № 240.

Згідно з рішенням про випуск облігацій, залучені кошти передбачалося направити на оновлення та модернізацію основних фондів транспортно-дорожнього комплексу з метою досягнення їх конкурентоспроможності на зовнішньому та внутрішньому ринках. Погашення облігацій та виплату процентного доходу по них передбачалось здійснювати за рахунок доходу, отриманого Південно-Західною залізницею від виробничої діяльності після розрахунків з бюджетом і сплати інших обов'язкових платежів. Облігації були забезпечені майном вказаного державного об'єднання.

Отже, в порушення ст. 14 Закону України від 18.06.91 № 1201-ХІІ "Про цінні папери і фондову біржу"1, спрямування коштів від розміщення зазначеного випуску облігацій на фінансування робіт з реконструкції автодороги Київ-Одеса суперечило як меті випуску, так і передбаченим напрямам використання залучених коштів.

1 Ст. 14 Закону України "Про цінні папери та фондову біржу" визначено, що кошти від розміщення облігацій підприємств направляються на цілі, визначені при їх випуску.

З метою забезпечення реконструкції автодороги між Укравтодором, Укрзалізницею, службами автомобільних доріг у вказаних чотирьох областях та Південно-Західною залізницею 20.06.2003 року укладені чотиристоронні договори, за умовами яких Південно-Західна залізниця зобов'язалась виконати функції генерального підрядника робіт з реконструкції об'єкта. Зобов'язання Південно-Західної залізниці включали також здійснення реконструкції об'єкта в межах коштів, залучених шляхом випуску облігацій, оплату робіт згідно з актами виконаних робіт, прийнятих Укравтодором у головних підрядників (облавтодорів) і субпідрядників, та передачу обсягів виконаних робіт службам Укравтодору для відшкодування понесених витрат, враховуючи витрати на випуск облігацій, їх розміщення, сплату відсотків та інші, в термін до 31.12.2006 року.

Роботи з реконструкції об'єкта повинні були розпочатись після передачі Укравтодором генеральному підряднику робіт проектної, дозвільної, іншої відповідної документації та придбаного для виконання робіт будівельного майданчика і завершитись у строк до 31.12.2003 року. Проте вказана документація Південно-Західній залізниці не передавалась.

Умовами чотиристоронніх договорів було визначено, що Укравтодор зобов'язується забезпечити укладання договорів між дочірніми підприємствами ВАТ ДАК "Автомобільні дороги України", а саме, облавтодорами у вказаних областях (головними підрядниками) та Південно-Західною залізницю - генеральним підрядником.

Проте, в порушення договірних вимог, відповідні договори (у формі контрактів) з облавтодорами у вказаних областях не укладалися, а у відносинах з ними Південно-Західна залізниця керувалася договорами, укладеними ще 12.06.2003 року.

Договорами, в порушення норм, встановлених § 1 "Загальні положення про підряд" Цивільного кодексу України, функції генерального підрядника робіт (зокрема, з контролю за будівництвом, якістю реконструкції об'єкта, достовірністю складених актів виконаних робіт), фактично були перекладені на законодавчо визначеного замовника - Укравтодор в особі служб автомобільних доріг в областях, а враховуючи його наказ від 20.05.03. № 213, на безпосереднього виконавця робіт - ВАТ ДАК "Автомобільні дороги України".

Таким чином, були створені передумови фактичної безвідповідальності органів державної влади за проведення робіт з реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса, а функції з контролю зосередилися у виконавця. Результатом цього стало незатвердження техніко-економічного обґрунтування реконструкції автомобільної дороги.

Закладений механізм фінансування передбачав фактичне усунення Держказначейства України від процесу здійснення реальних витрат на реконструкцію, оскільки кошти Державного бюджету України використовувалися не безпосередньо на оплату робіт з реконструкції, а на відшкодування понесених Південно-Західною залізницею витрат на виконання цих робіт, підтверджених виключно даними бухгалтерського обліку самої залізниці.

Зазначене призвело до невиконання двох принципів функціонування бюджетної системи України, а саме:

- цільового використання бюджетних коштів, відповідно до якого бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;

- відповідальності учасників бюджетного процесу, відповідно до якого кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

Розпорядженням від 15.10.2003 № 608-р Уряд вніс зміни до розпорядження від 15.05.2003 № 271-р, якими уповноважив Укрзалізницю профінансувати та виступити генпідрядником реконструкції автодороги на цивільно-правових засадах за рахунок залучених коштів, у тому числі шляхом випуску облігацій, з відшкодуванням Укравтодором понесених витрат до 2006 року та доповнив джерелом фінансування реконструкції: "за рахунок залучених коштів, у тому числі шляхом випуску облігацій".

Визначення Генеральним підрядником робіт з реконструкції автодороги Укрзалізниці, яка, відповідно до свого положення,1 є органом управління залізничним транспортом загального користування, здійснено в порушення Указу Президента України від 19.08.97 № 853/97 "Про заходи щодо реалізації державної політики у сфері природних монополій", згідно з яким розмежування господарських функцій та функцій державного управління і контролю на залізничному транспорті є одним із базових напрямів реформування у сфері транспорту.

1 Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.96 № 262.

У червні 2004 року було внесено зміни1 до Закону України "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки". В новій редакції Закону об'єктом реконструкції визначена вся магістральна автомобільна дорога загального користування державного значення Київ-Одеса.

1 Закон України від 24 червня 2004 року № 1860-IV "Про внесення змін до Закону України "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки", Урядовий кур'єр, 04.09.2004 № 166.

Крім того, Законом від 04.06.2004 № 1751-IV "Про залучення кредитних ресурсів для фінансування реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса на дільниці від Жашкова до Червонознам'янки"1 до статті 18 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" було внесено зміни щодо виключення кредитів, які спрямовуються на реалізацію проекту реконструкції автодороги з кола кредитів, під які не надаються гарантії Уряду, а також щодо виключення Укравтодору з кола суб'єктів підприємницької діяльності - позичальників іноземних кредитів щодо яких прийнято рішення про надання державних гарантій, які при отриманні таких гарантій зобов'язані подати зустрічні, безвідзивні та безумовні гарантії банків, або надати інше належне забезпечення та сплачують до Державного бюджету України плату за їх отримання. Внесення вказаних змін порушило вимоги п. 2 ст. 52 Бюджетного кодексу України, відповідно до якого зміни до закону про Державний бюджет України подаються у формі проекту закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України.

1 Урядовий кур'єр від 15.06.2004 № 110.

Зазначені зміни здійснено також всупереч вимогам п.2 ст.17 та п.3 ст.21 Бюджетного кодексу України, згідно з якими бюджетна установа, якою є Укравтодор, не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі, крім випадків, передбачених законом про Державний бюджет України, а гарантії Уряду надаються лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб'єктів. При цьому зміни лише забезпечували надання державних гарантій щодо вказаних кредитних коштів, але не уповноважували Укравтодор здійснювати зовнішні запозичення, не визначили розмір залучення коштів, надання державних гарантій та безпосередньо не уповноважували Уряд в їх наданні, що суперечило нормам чинного законодавства про зовнішні запозичення та залишало вирішення зазначених питань на розсуд Кабінету Міністрів України.

Проте у червні 2004 року Кабінет Міністрів України своєю постановою1:

1 Постанова Кабінету Міністрів України від 29.06.2004 № 809 "Про залучення кредитних ресурсів для фінансування реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки".

1) погодився з пропозицією Укравтодору щодо підписання з переможцем тендеру договору про залучення кредиту в сумі 480 млн. доларів США для фінансування реконструкції автодороги;

2) схвалив Гарантійну угоду між Кабінетом Міністрів України та переможцем тендеру щодо надання державної гарантії в забезпечення зобов'язань Укравтодору за договором про залучення кредиту у сумі 480 млн. доларів США;

3) уповноважив заступника Міністра фінансів України (Шаповалов А.В.) підписати цю Гарантійну угоду, дозволивши вносити в разі потреби до її проекту зміни, що не мають принципового характеру.

Слід зауважити, що положення названої постанови не відповідали п.1 ст.16 та п.1 ст.17 Бюджетного кодексу України, згідно з якими право на здійснення запозичень лише у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет України, належить державі в особі Міністра фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України. При цьому гарантії щодо виконання боргових зобов'язань Кабінет Міністрів України може надавати лише в особі Міністра фінансів України.

Таким чином, при фінансуванні робіт з реконструкції автодороги Київ-Одеса протягом 2003-2004 років Укравтодором, Укрзалізницею та підпорядкованими їм підприємствами, за потуранням Мінфіну, в порушення вимог чинного законодавства та ігнорування принципів бюджетної системи України, були створені умови безконтрольного здійснення видатків державних коштів.

Зазначене стало можливим в результаті невиправданої концентрації фінансових, матеріальних та людських ресурсів під адміністративним керівництвом Мінтрансу, що нівелювало всі договірні зобов'язання сторін реконструкції автомобільної дороги, надаючи їм ознаки формальності, та висувало на передній план у прийнятті рішень не вимоги нормативно-правових актів, а внутрішні розпорядчі документи і пряме "ручне управління". Цьому сприяло невідповідне чинному законодавству призначення виконуючим обов'язки Генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України Міністра транспорту і зв'язку України Кірпи Г.М., якому підпорядковувався також і Укравтодор1.

1 Указ Президента України від 30.11.2002 № 1096/2002 "Про призначення Г. Кірпи Міністром транспорту України".

Таке суміщення посад стало формально можливим в результаті прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 15.10.2001 № 1350 "Про внесення зміни до Положення про Державну адміністрацію залізничного транспорту України", згідно п.7 якого, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 р. № 262, норму, що "Укрзалізницю очолює генеральний директор, який призначається відповідно до законодавства України і за посадою є першим заступником Міністра транспорту" було змінено на "Укрзалізницю очолює генеральний директор, який призначається відповідно до законодавства України".

Отже, внаслідок фактичного ігнорування норм законодавства Укравтодору була надана можливість в отриманні державних гарантій під залучені кредити на реалізацію проекту реконструкції автодороги Київ-Одеса. Як результат, отримання під гарантії Уряду зовнішніх запозичень1 створило як передумови можливого невиконання взятих зобов'язань, так і викликало надалі порушення законодавчо визначених принципів бюджетної системи України.

1 Законом України "Про Державний бюджет України" визначений загальний обсяг здійснення зовнішніх запозичень - 6,4 млрд. грн.

 

3. Планування та проектування реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса

3.1. Планування реконструкції

Згідно з Концепцією створення та функціонування національної мережі міжнародних транспортних коридорів в Україні1 через територію України проходить сім міжнародних транспортних коридорів: Критські № 3, № 5, № 9, Балтійське море-Чорне море, Європа-Азія, Євроазіатський, Чорноморського економічного співтовариства.

1 Затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 04.08.97 № 821.

Частиною міжнародного транспортного коридору № 9 Гельсінкі-Санкт-Петербург-Мінськ/Москва-Кіпті-Київ-Любашівка-Одеса/Кишинів-Бухарест-Димитровград-Александрополіс є автодорога державного значення Київ-Одеса, яка з'єднує транспортними зв'язками столицю України з центральними та південними регіонами, забезпечує вихід до Чорного моря.

До початку реконструкції (станом на 01.04.2003), інтенсивність руху транспортних засобів на автомобільній дорозі Київ-Одеса становила 6-9 тис. одиниць на добу, яка за підрахунками Українського державного інституту з проектування об'єктів дорожнього господарства (далі - інститут "Укрдіпродор"), щорічно буде зростати.

Технічний стан дороги державного значення Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка і сервісна інфраструктура дорожньо-транспортного комплексу не відповідали європейським вимогам ні за швидкістю пересування, ні за станом дорожнього полотна, ні за якістю та переліком сервісних послуг.

Реконструкція автодороги на ділянці Жашків-Червонознам'янка здійснювалась за параметрами автомобільної дороги категорії І-б, згідно з ДБН В.2.3-4-2000 "Споруди транспорту. Автомобільні дороги", що передбачає 4 смуги руху шириною 3,75 м кожна, шириною проїзної частини 15 м (2х7,5), узбіччя шириною 3,9 м, розділювальну смугу шириною - 6,0 м при найменшій ширині земляного полотна - 28,8 метра.

Реконструйована автомобільна дорога Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка була урочисто відкрита 23.10.2004 Президентом України Кучмою Л.Д., проте в експлуатацію в установленому порядку не введена і досі. На момент перевірки (станом на 08.04.2005) Державною приймальною комісією прийнято в експлуатацію окремі ділянки автодороги Київ-Одеса загальною протяжністю 75,2 км, у тому числі на ділянці Жашків-Червонознам'янка - 16,7 км за виконаними роботами у 2003 та 2004 роках та 22,7 км. - на ділянках, реконструйованих до 2003 року.

3.2. Проектування ділянки реконструкції

У період до 2003 року автомобільна дорога Київ-Одеса на ділянках Київ-Жашків (138 км) та Червонознам'янка-Одеса (81 км) була реконструйована за параметрами дороги категорії І-б з чотирма смугами руху. Середня розрахункова вартість реконструйованого та введеного в експлуатацію 1 км дороги склала 2,5 млн. гривень.

Із прийняттям 22.05.2003 Закону України "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки", який визначив об'єкт та замовника реконструкції (Укравтодор), постала нагальна необхідність у розробці проекту та техніко-економічного обґрунтування реконструкції.

До цього, Укравтодором 14.01.2003 було затверджено завдання № 23-1/03 на розробку техніко-економічного обґрунтування інвестицій (ТЕО інвестицій) реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса протяжністю 245 км. Замовником розробки було визначено службу автомобільних доріг у Черкаській області, а виконавцем проектних робіт інститут "Укрдіпродор". Між ними 10.06.2003 був укладений договір на розробку ТЕО будівництва автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки по новому напрямку, вартістю 949,1 тис. гривень.

Зведеним кошторисним розрахунком вказаного ТЕО інвестицій вартість реконструкції 245 км автодороги була визначена в загальному обсязі 2 млрд. 715,3 млн. грн. або середня вартість реконструкції 1 км автомобільної дороги склала 11,1 млн. гривень.

Проте, цілісний Проект реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки не було розроблено і не затверджено. ТЕО інвестицій також в установленому порядку не затверджено. Тобто кошти на його розробку, в сумі 949,1 тис. грн., витрачені неефективно.

Укравтодор 03.08.2004 направив до Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України1 титули будов (об'єктів) на погодження. Однак, станом на 08.04.2005 відповідь від Мінекономіки не надходила, титули будов (об'єктів) - не затверджені.

1 Постанова Кабінету Міністрів України від 08.09.97 № 995 "Про порядок затвердження титулів будов (об'єктів), будівництво яких здійснюється із залученням бюджетних коштів або коштів підприємств державної власності".

Таким чином, планування, проектування та реконструкція дороги здійснювалися одночасно.

Довідково: під час будівництва польської платної швидкісної автомобільної дороги: Познань - західний кордон Польщі (здано в експлуатацію у 2003 році) термін планування, проектування та підготовчих робіт, не пов'язаних із самим будівництвом, становив 6 років. При цьому вказана автострада проектувалась і будувалась у комплексі з необхідною інфраструктурою дорожньо-транспортних споруд для створення комфортних умов руху та спорудженням безоплатної альтернативної дороги на відстані 100-300 м паралельно основній платній.

Фактично, для безпосереднього здійснення робіт з реконструкції автодороги відповідними наказами Укравтодору протягом 2003-2004 рр. затверджено 136 робочих проектів щодо окремих споруд та ділянок дороги протяжністю від 0,5 до 4,6 км, які розроблялись інститутом "Укрдіпродор" у 2002-2003 роках.

Зазначеними робочими проектами передбачалось здійснити реконструкцію автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки, протяжністю 222,3 км (22,7 км автодороги були реконструйовані раніше), загальною вартістю 2 млрд. 953,4 млн. гривень.

Отже, затвердженими робочими проектами була передбачена середня вартість реконструкції 1 км дороги - 13,3 млн. грн., що на 20 відс. більша за вартість 1 км дороги, визначену проектом ТЕО інвестицій та у 5,3 раза - за вартість ділянок, введених в експлуатацію у попередні роки.

Водночас зведеним комплексним висновком № 141 незалежної від Мінтрансу експертної установи - центральної служби Української державної інвестиційної експертизи (входить до сфери управління Держбуду) від 18.06.2004 рекомендовано до затвердження ТЕО інвестицій реконструкції 245 км автодороги з кошторисною вартістю 2 млрд. 691,4 млн. грн., що на 23,9 млн. грн. менше вартості, визначеної розробленим ТЕО інвестицій та на 261,8 млн. грн. - вартості відповідно до робочих проектів. Тобто, рекомендована вартість 1 км становить 11 млн. грн. або на 21 відс. менше за визначену робочими проектами.

Слід зазначити, що згідно з Порядком затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх комплексної державної експертизи1, проекти будівництва кошторисною вартістю понад 30 млн. грн., що фінансуються із залученням коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, а також коштів підприємств, установ та організацій державної власності, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Уряд може делегувати органам державної влади право затверджувати проекти будівництва вказаних об'єктів за поданням Мінекономіки, погодженим з Мінфіном та іншими центральними органами виконавчої влади. Щодо об'єктів загальною кошторисною вартістю від 10 до 30 млн. грн., то затвердження таких проектів покладено, зокрема, на центральні та інші органи державної влади.

1 Постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 № 483.

Діаграма 1 показує динаміку укладання договорів на розробку робочих проектів.

Діаграма 1. Динаміка укладання договорів на розробку робочих проектів

У зв'язку з тим, що затвердження цілісного проекту реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці між Жашковом та Червонознам'янкою не відбулося, проектування кошторисних витрат було повністю виведено з-під контролю Кабінету Міністрів України. Це дозволило Укравтодору шляхом поділу на незначні робочі проекти, власними наказами затверджувати максимальну за обсягами кошторисну вартість на виконання робіт з реконструкції, тим більше за умови, що розробником проектної документації є підпорядкований йому інститут - "Укрдіпродор".

Обсяги коригування проектної вартості робіт, визначеної робочими проектами, показано у таблиці 1.

Обсяги коригування проектної вартості робіт

Області

Затверджена, млн. грн.

Скоригована, млн. грн.

Відхилення

млн. грн.

відс.

Кіровоградська

412,5

510,2

97,7

23,7

Миколаївська

381,9

505,0

123,1

32,2

Одеська

1149,6

1201,6

52,0

4,5

Черкаська

1009,2

1345,0

335,8

33,3

Всього:

2953,2

3561,8

608,6

20,6

Наведені дані свідчать, що в результаті внесення змін у 2003-2004 роках робочих проектів їх загальна кошторисна вартість зросла на 608,6 млн. грн. або на 20,6 відс. проти початкової, розрахованої інститутом "Укрдіпродор". Вказане коригування здійснювалось Укравтодором шляхом затвердження робочих проектів, що постійно змінювалися підвідомчим йому інститутом "Укрдіпродор" на підставі матеріалів облавтодорів за фактом виконання робіт.

Отже, загальний обсяг коригування призвів до збільшення проектної вартості робіт на 870,4 млн. грн. або на 32,3 відс. від рекомендованої центральною службою Української державної інвестиційної експертизи, що стане витратами коштів Державного бюджету України майбутніх років.

Незатвердження проектної документації реконструкції автодороги Київ-Одеса не відповідає вимогам п. 3 Порядку затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх комплексної державної експертизи1, відповідно до якого проекти будівництва, що споруджуються із залученням іноземних кредитів під гарантію Уряду, затверджуються Кабінетом Міністрів України незалежно від їх вартості.

1 Постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 № 483.

Однією з причин перезатвердження кошторисно-вартісної документації та коригування робочих проектів ділянок реконструкції автомобільної дороги у бік збільшення є недотримання Укравтодором вимог законодавства в частині проведення державної експертизи у галузі будівництва.

Згідно з названим Порядком проекти будівництва, до яких відносяться і робочі проекти, незалежно від джерел фінансування, підлягають обов'язковій комплексній державній експертизі у повному обсязі.

Проведення комплексної державної експертизи інвестиційних програм і проектів будівництва, які затверджуються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених законодавством, забезпечується підпорядкованою Державному комітету України з будівництва та архітектури (Держбуд) центральною службою Укрінвестекспертизи із залученням відповідних галузевих (міжгалузевих) служб Укрінвестекспертизи, а комплексної державної експертизи інших інвестиційних програм і проектів будівництва - місцевими та галузевими (міжгалузевими) службами Укрінвестекспертизи.

Проте, в порушення зазначеного Порядку, робочі проекти затверджувалися Укравтодором без проведення комплексної державної експертизи. Натомість за робочими проектами надавалися лише зведені висновки галузевої служби Укрінвестекспертизи - Укрдорекспертизи, в окремих випадках навіть уже після затвердження робочих проектів Укравтодором.

Таким чином, відсутність контролю з боку Уряду (відповідальне - Міністерство економіки1) за затвердженням та реалізацією Проекту загальнодержавного значення Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки протягом 2003-2004 років, призвела до витрачання державних коштів відомствами, підпорядкованими Міністерству транспорту та зв'язку України, на власний розсуд, з порушенням договірної та фінансової дисципліни.

1 Положення про Міністерство економіки України (п.45), затверджене Указом Президента України від 23.10.2000 № 1159.

3.3. Проектування альтернативної дороги

Однією з обов'язкових умов функціонування автомобільної дороги Київ-Одеса на платній основі, передбаченою Законом України від 22.05.2003 № 855-IV "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки", визначено обов'язкову наявність безоплатної автомобільної дороги чи окремих смуг руху вздовж автодороги, що знаходяться в належному для експлуатації технічному стані, як альтернативного варіанта зручного проїзду транспортних засобів.

На виконання вимог цього Закону Укравтодором 30.10.2003 затверджено завдання № 23/46-03 інституту "Укрдіпродор" на розробку техніко-економічного обґрунтування інвестицій будівництва альтернативної автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка вартістю 5 млн. 612,5 тис. гривень. Згідно з зазначеним ТЕО для будівництва альтернативної дороги на вказаній ділянці потрібно понад 2 млрд. 40,6 млн. грн., тоді як відповідно до зведеного комплексного висновку центральної служби Укрінвестекспертизи від 18.06.2004 № 141 розрахункова вартість будівництва альтернативного проїзду складала 1 млрд. 476,8 млн. гривень.

Водночас результати аудиту свідчать, що необхідність будівництва альтернативної дороги не має достатнього економічного обґрунтування з наступних причин:

- за даними інституту "Укрдіпродор" інтенсивність руху автомобільного транспорту у 2003 році на автодорозі Київ-Одеса становила 6-9 тис. автомобілів на добу, при тому що пропускна спроможність автодороги категорії 1-б (Київ-Одеса після реконструкції) забезпечує інтенсивність руху до 33 тис. автомобілів на добу;

- згідно з даними Державного комітету статистики України (статистичний збірник "Транспорт і зв'язок України за 2003 рік") динаміка перевезення вантажів автомобільним транспортом в областях, якими проходить автомобільна дорога Київ-Одеса, за період 1990-2003 роки характеризується зменшенням обсягів;

- відсутність затвердженого у встановленому порядку проекту реконструкції автомобільної дороги на ділянці Жашків-Червонознам'янка;

- вартість будівництва альтернативної дороги не тільки не визначена, але має тенденцію до зростання. Так, згідно з інформацією першого заступника Голови Укравтодору Климпуша М.Д, наданою у квітні 2005 року, потреба коштів (попри даних Укрінвестекспертизи та Укрдіпродору) становить вже 3 млрд. 900 млн. гривень;

- необхідність у додаткових коштах на здійснення ремонту доріг, які будуть використовуватися технологічним транспортом під час будівництва, виплата компенсацій тощо;

- довжина альтернативної дороги є на 40-50 км більшою, ніж реконструйована автодорога. Крім того, на окремих ділянках відстань альтернативної дороги від основної становить до 30 кілометрів.

Таким чином, результатом робіт з проектування альтернативної безоплатної автомобільної дороги Київ-Одеса є проект з орієнтовною розрахунковою середньою кошторисною вартістю 13 млн. грн. за 1 км двосмужного шляху, що відповідає середній вартості реконструкції чотирисмужної дороги на ділянці Жашків-Червонознам'янка.

За розрахунками інституту "Укрдіпродор" термін окупності капіталовкладень повинен скласти 7,7 року, а повне повернення інвестицій очікується в 2036 році, тобто, через 30 років. Проте при розрахунках терміну окупності капіталовкладень платної автодороги Київ-Одеса, інститутом "Укрдіпродор" були прийняті різні рівні прогнозних індексів інфляції: в доходах - 17 відс., а в експлуатаційних витратах - 0,35 відс. на рік. Застосування в один і той же період різних прогнозних показників індексу інфляції для вказаних розрахунків свідчить про їх некоректність у фінансовому аспекті і ставить під сумнів саму можливість досягнення окупності вказаної автодороги.

Крім того, значна частина населення користується пільгами, надання яких в частині проїзду платною автодорогою вимагатиме відповідних компенсацій з державного бюджету. Також, цілком імовірно постане питання користування платною автодорогою працівниками правоохоронних органів та органів державної влади, медичного обслуговування, підрозділів МНС та інших, що, у свою чергу, також вимагатиме додаткових витрат бюджетних коштів.

Справляння плати за користування автодорогою з іноземних перевізників може викликати судові позови з боку останніх щодо невідповідності параметрів траси технічним умовам для платних швидкісних автомагістралей. Аналогічні судові справи, які були вирішені на користь перевізників, мали місце, зокрема, щодо автодороги Софія-Афіни, яка лише на окремих ділянках не відповідала європейським стандартам.

Підставою для відповідних судових позовів з боку вітчизняних перевізників буде те, що ділянки Київ-Жашків та Червонознам'янка-Одеса реконструйовані за кошти Державного бюджету України, тобто, платників податків.

 

4. Фінансування реконструкції автодороги Київ-Одеса у 2003-2004 роках

На сьогодні всі автомобільні дороги державного значення перебувають у державній власності і знаходяться на балансах відповідних служб автомобільних доріг в областях. Фінансування робіт з їх будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонту тощо, здійснюється згідно з чинним законодавством за рахунок коштів, що передбачаються у Державному бюджеті України.

Однак, при реконструкції автодороги Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка, використана інша схема фінансування робіт, дані щодо якої наведено у таблиці 2.

Фінансування реконструкції автодороги Київ-Одеса
на ділянці Жашків-Червонознам'янка

Джерело

Спрямовано

Примітки

2003 рік

Облігації "Південно-західної залізниці", розміщені серед 14 контрагентів, в основному, банки

395,7

Відшкодовано за рахунок кредиту ДойчеБанку

Кредити АКБ "Промислово-інвестиційний банк" (кошти "Південно-Західної залізниці")

100,0

Всього

495,7

2004 рік

Кредити АКБ "Промислово-інвестиційний банк" (кошти "Південно-Західної залізниці")

100,0

Відшкодовано за рахунок кредиту ДойчеБанку

Кредит АБ "Експрес-банк" (кошти "Південно-Західної залізниці")

50,0

Фінансова допомога Укрзалізниці (5 залізниць)

162,0

Власні кошти "Південно-Західної залізниці"

32,0

Всього

839,7

Витрати "Південно-Західної залізниці" по залученню кредиту

58,9

Кредит ДойчеБанку (480 млн. дол. США)

2553,1

 

Сплачено комісійні ДойчеБанку (4,8 млн. дол. США)

25,3

 

Отримано коштів (475,2 млн. дол. США)

2527,8

 

Кошти Державного бюджету України

271,1

 

Всього на фінансування реконструкції

2798,9

 

Перераховано облавтодорам

1800,0

 

Загальні видатки облавтодорів

2788,4

 

Видатки замовника (служб автодоріг)

10,6

 

Видатки на проектування у 2003р.

30,8

 

Загальні витрати

2829,7

 

Видатки замовника, спрямовані облавтодорам

60,0

 

Кількість субпідрядників

111

 

2005 рік (проект)

Обслуговування кредиту ДойчеБанку (загальний фонд Державного бюджету України)

260

з 02.02.2005

Дозвіл у Державному бюджеті України на здійснення запозичень 100 млн. дол. США (ст.100 Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік")

505 млн. грн. (за курсом НБУ)

 

За інформацією Укравтодору, у 2003 році на реконструкцію автодороги Київ-Одеса, спрямовувалися виключно кошти Південно-Західної залізниці, без залучення бюджетних коштів. Проте, як свідчать зустрічні перевірки у службах автомобільних доріг, видатки спеціального фонду Державного бюджету на реконструкцію автомобільної дороги склали 30,8 млн. грн., які були спрямовані на оплату проектно-вишукувальних робіт.

Таким чином, загальний обсяг коштів, спрямованих на реконструкцію автомобільної дороги Київ-Одеса, за 2003-2004 роки фактично становив 2 млрд. 829,7 млн. грн., що не знаходить відповідного відображення у звітності Укравтодору.  

4.1. Фінансування робіт з реконструкції за рахунок коштів, залучених Укрзалізницею шляхом випуску облігацій

Згідно з умовами договорів, укладених 12.06.2003 Південно-Західною залізницею (замовник) на виконання робіт з реконструкції автодороги з Кіровоградським, Одеським, Миколаївським та Черкаським облавтодорами (термін виконання - до 31.12.2003), замовник зобов'язався фінансувати реконструкцію об'єкту в межах коштів, залучених шляхом випуску облігацій на підставі актів виконаних робіт.

Укравтодор бюджетним запитом на 2004 рік передбачив видатки за напрямом діяльності "Реконструкція автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка" на суму 170 млн. грн., у межах видатків спеціального фонду Державного бюджету України за напрямом "Розвиток мережі і утримання автомобільних доріг загального користування" із загальною потребою у видатках на суму 2 млрд. 960 млн. гривень. Документи щодо обґрунтування потреби за вказаним напрямом Укравтодором не складались. Таким чином, Укравтодор у 2003 році на момент закладання обсягів потреби коштів Державного бюджету України не володів інформацією про планові обсяги реконструкції.

Паспортом бюджетної програми на 2004 рік1 було визначено бюджетне призначення за напрямом "Розвиток мережі і утримання автомобільних доріг загального користування" в обсязі 2 млрд. 530 млн. 176 тис. грн. за рахунок коштів спеціального фонду державного бюджету, у тому числі за напрямом "Реконструкція автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка".

1 Затверджено спільним наказом Укравтодору та Мінфіну 30.01.2004 за № 63/81.

Планом фінансування дорожнього господарства у 2004 році за рахунок коштів спецфонду державного бюджету, призначеного на виконання бюджетної програми "Розвиток мережі і утримання автомобільних доріг загального користування", в розрізі служб автомобільних доріг в областях, затвердженим Укравтодором 20.01.2004, кошти в сумі 271,1 млн. грн. були передбачені за напрямом "Відшкодування "Укрзалізниці" вартості робіт по реалізації проекту реконструкції автодороги Київ-Одеса".

Отже, всупереч напрямам, передбаченим бюджетним запитом Укравтодору на 2004 рік та паспортом бюджетної програми, Укравтодор передбачив додатково 101,1 млн. грн., що призвело до їх неефективного використання.

Збільшення обсягу коштів за напрямом реконструкції автодороги було обумовлене діями Південно-Західної залізниці, на яку, згідно з чотиристороніми договорами, були покладені обов'язки щодо залучення коштів на фінансування цих робіт за відсутності чіткого визначення обсягу бюджетних асигнувань за даним напрямом в Законі України "Про Державний бюджет України на 2004 рік".

Так, згідно з договором від 30.09.2003 № 3808 Південно-Західна залізниця 16.10.2003 отримала кредит АКБ "Промінвестбанк" в сумі 100 млн. грн. з цільовим використанням на реконструкцію автодороги Київ-Одеса під 15 відс. річних.

Підставою необхідності у зазначених та подальших фінансових ресурсах були листи Укравтодору щодо їх потреби, які не містили жодних розрахунків обґрунтованості обсягів фінансових ресурсів, а лише констатували суми коштів у розрізі головних підрядників. При цьому Укравтодор, як законодавчо визначений замовник робіт, володів лише оперативною інформацією щодо фактичних обсягів виконаних робіт та потреби фінансових ресурсів, яку надавав утворений ним1 оперативний штаб.

1 Наказ Укравтодору від 20.05.2003 № 213 "Про координацію робіт з будівництва та реконструкції автомагістралі Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка".

Таким чином, рішення про необхідність додаткових фінансових ресурсів, а також збільшення бюджетних видатків на відшкодування в майбутніх періодах, приймалися на рівні головного підрядника без відповідного контролю як з боку генерального підрядника, так і замовника робіт, що суперечило цивільному законодавству України та сприяло неефективному витрачанню державних коштів.

У 2003 році Південно-Західною залізницею було направлено коштів на фінансування робіт з реконструкції автодороги Київ-Одеса із розміщених облігацій 395,7 млн. гривень. Разом із кредитом, наданим АКБ "Промінвестбанк", загальна сума відповідних фінансових ресурсів у 2003 році склала 495,7 млн. гривень.

Механізм фінансування робіт з реконструкції автодороги за рахунок коштів Укрзалізниці представлено на схемі 1.

Схема 1. Фінансування робіт з реконструкції автодороги
Київ-Одеса за рахунок коштів Укрзалізниці

 

Отже, всупереч існуючому механізму фінансування робіт з реконструкції автомобільних доріг державного значення шляхом державних капітальних вкладень, Міністерством транспорту України за підтримки Уряду був створений механізм фінансування реконструкції автодороги Київ-Одеса, який суперечив як порядку фінансування робіт з реконструкції, так і механізму відшкодування понесених витрат, визначених Верховною Радою України окремим законом.

У 2004 році на фінансування вказаних робіт Південно-Західна залізниця залучила ще 312 млн. грн., у тому числі: 150 млн. грн. за кредитними договорами з АБ "Експрес-Банк" та АКБ "Промінвестбанк" і 162 млн. грн. - поворотна фінансова допомога від інших залізниць.

Всього протягом 2003-2004 років Південно-Західною залізницею для фінансування робіт з реконструкції автодороги залучено 807,7 млн. гривень. Крім того, на виконання листів Укравтодору про потребу фінансових ресурсів Південно-Західна залізниця спрямувала на авансування цих робіт ще 32 млн. грн. власних коштів. В результаті спільних дій Укравтодору та Південно-Західної залізниці питома вага першочергового джерела залучення коштів, яке виступало обґрунтуванням потреби у бюджетних зобов'язаннях на наступні періоди, склала лише 47 відс., що свідчить про створення передумов додаткового навантаження на державний бюджет майбутніх років.

Загальна сума витрат з обслуговування залучених коштів, спрямованих на реконструкцію автодороги Київ-Одеса, становить 57,4 млн. гривень.

Проте Південно-Західна залізниця виставила на відшкодування службам автодоріг суму витрат в обсязі 58,9 млн. гривень. Перевірки показали, що у цю суму були додатково включені 1,5 млн. грн. відсотків, сплачених за отримані 12.03.2004 консорціумні кредити "для компенсації планових витрат структурних підрозділів позичальника" на загальну суму 50 млн. грн., які були спрямовані на погашення раніше отриманих кредитів в АБ "Експрес-Банк", а не на роботи з реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса.

Крім того, в суму витрат на відшкодування були включені витрати по відсотках з розміщення облігацій у повному обсязі, а не лише в частині коштів, фактично спрямованих на реконструкцію автомобільної дороги (395,7 млн. гривень.). Отже, сума витрат, яка підлягає відшкодуванню (42,2, млн. грн.) мала бути зменшена на 0,5 млн. грн. та скласти 41,7 млн. гривень.

Через безконтрольність Державного казначейства України, витрати Південно-Західної залізниці на загальну суму 2 млн. грн. (1,5 млн. грн. + 0,5 млн. грн.) були безпідставно включені Укравтодором в суму витрат, пов'язаних із залученням фінансових ресурсів, виставлену службам Укравтодору на відшкодування, та підлягають поверненню.

Фактично, Південно-Західна залізниця, як генеральний підрядник робіт, протягом 2003-2004 років прийняла актів виконаних робіт від облавтодорів на загальну суму 1 млрд. 52,9 млн. грн., тобто на 213,2 млн. грн. (на 25,4 відс.) більше, ніж спрямовано коштів.

Зазначене перевищення викликало необхідність як у додаткових джерелах їх фінансування, так і в зменшенні обсягів прийнятих робіт. Так, у червні 2004 року були скорочені обсяги виконаних робіт по Черкаському облавтодору на 62,4 млн. грн., в липні по Одеському - на 2,1 млн. гривень. Решта суми виконаних робіт - 148,7 млн. грн. була оплачена Південно-Західною залізницею за рахунок фінансової допомоги залізниць (50,2 млн. грн.) та "транзитних" коштів Укравтодору (98,5 млн. гривень).

Загальний обсяг робіт з реконструкції автомобільної дороги, виконаних за рахунок коштів Південно-Західної залізниці склав 988,5 млн. грн., які в повному обсязі були відшкодовані службами Укравтодору.

Слід відмітити, що у 2004 році Укравтодор завчасно розрахувався з Південно-західною залізницею, що не відповідало розпорядженню Уряду № 271-р, яким визначено термін відшкодування витрат - 2006 рік, і створило додаткове навантаження на державний бюджет та дозволило сконцентрувати вказаній залізниці вільні фінансові ресурси загальним обсягом 1 млрд. 47,4 млн. грн., з яких 103,1 млн. грн. вже при плануванні мали нецільовий характер.

Тобто, за відсутності контролю з боку Уряду, Укравтодором та Укрзалізницею фактично був створений механізм залучення вільних фінансових ресурсів та їх використання без підтвердження відповідної потреби з подальшим віднесенням відшкодування витрат на видатки Державного бюджету України.

4.2. Фінансування робіт з реконструкції шляхом залучення коштів кредиту ДойчеБанку

Для виконання робіт з реконструкції автодороги службами Укравтодору в областях були укладені контракти з облавтодорами на загальну суму 1 млрд. 790,7 млн. гривень. Як свідчать результати перевірок, укладання контрактів відбулося раніше відповідних погоджень Мінекономіки України, що є порушенням ст.14 та ст.33 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти".

Схема 2. Схема фінансування робіт з реконструкції автодороги
Київ-Одеса за рахунок кредиту ДойчеБанку

Отже, як і в первинній схемі фінансування робіт з реконструкції автодороги Київ-Одеса, при підготовці порядку розподілення та витрачання коштів кредиту ДойчеБанку були визначені умови, за якими відбулося відсторонення як замовника - Укравтодору, так і Держказначейства від здійснення контролю за витрачанням коштів кредиту, та порушення тих же принципів бюджетної системи України: цільового використання бюджетних коштів та відповідальності учасників бюджетного процесу.

Постановою від 29.06.2004 № 809 "Про залучення кредитних ресурсів для фінансування реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки" Кабінет Міністрів України :

- погодився з пропозицією Укравтодору щодо підписання з переможцем тендеру договору про залучення кредиту в сумі 480 млн. дол. США для фінансування реконструкції автодороги;

- схвалив Гарантійну угоду між Кабінетом Міністрів України та переможцем тендеру щодо надання державної гарантії в забезпечення зобов'язань Укравтодору за цим договором.

Свідченням поспішності в прийнятті законодавчих та нормативно-правових актів у розвиток питання фінансування реконструкції автомобільної дороги є також умови проведеного тендеру на закупівлю фінансових послуг. Так, при існуванні у Міністерстві фінансів України постійно діючого тендерного комітету з питань закупівлі послуг, пов'язаних із здійсненням державних запозичень, наказом Міністра фінансів України від 21.06.2004 № 413-а був створений інший тендерний комітет під головуванням заступника Міністра фінансів України Шаповалова А.В. На засіданні тендерного комітету, проведеного в день його створення, було визначено суму кредиту та прийняте рішення провести тендер за процедурою торгів з обмеженою участю.

Тендерна документація на торги з обмеженою участю "Надання послуг управляючого з надання кредиту на суму 480 млн. дол. США Укравтодору під державні гарантії" була затверджена вже 22.06.2004 року.

Кредитний договір між Укравтодором та переможцем тендеру - банком "ДойчеБанк АГ" щодо залучення кредиту в сумі, що є еквівалентом 400 млн. євро, для фінансування проекту реконструкції автодороги Київ-Одеса, затверджено рішенням Колегії Укравтодору 29.06.2004 і підписано Головою Укравтодору Вужинським І.А.

Однак Проект реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки, під який був отриманий кредит, не розроблявся та не затверджувався.

Кошти кредиту в сумі 475,2 млн. дол. США були перераховані на валютний рахунок Укравтодору 09.07.2004 від приватної компанії з обмеженою гарантією Парбек Кепітал Лімітед (Англія), якій ДойчеБанк передав усі права та обов'язки щодо кредиту та, після конвертації, гривневий еквівалент у сумі 2 млрд. 527,8 млн. грн. зарахований на поточний рахунок Укравтодору в УДК у м. Києві за видом надходжень "Довгострокові зобов'язання".

Змінами до плану фінансування дорожнього господарства у 2004 році, кошти кредиту були розподілені Укравтодором між чотирма службами автомобільних доріг загальним обсягом 2 млрд. 177,8 млн. грн., а 350 млн. грн. (13,8 відс. кредиту) - зарезервовані в Укравтодорі для покриття витрат з виконання робіт у випадку їх дострокового виконання однією з областей, на облаштування об'ємних штучних споруд та виконання інших робіт, не передбачених проектами.

Листом від 16.07.2004 Укравтодор звернувся до Державного казначейства України щодо погодження оплати службам автомобільних доріг в областях витрат, пов'язаних із залученням Укрзалізницею фінансових ресурсів, за рахунок видатків спецфонду державного бюджету за бюджетною програмою "Розвиток мережі і утримання автомобільних доріг загального користування", що у той же день було погоджено листом Держказначейства № 07-04/1394.

Проте, на підставі наказу Мінфіну від 13.07.2004 № 460 "Про внесення змін до бюджетної класифікації", довідкою про зміни річного розпису Державного бюджет України на 2004 рік від 19.07.2004 № 634 Укравтодору було доведено зменшення видатків за вказаною бюджетною програмою на всю суму кредиту із скороченням довгострокових зобов'язань.

Зазначеним наказом у бюджетній класифікації найменування коду доходів бюджету 25020200 "Кошти, що отримуються бюджетними установами на виконання окремих доручень" було змінено на "Надходження, що отримуються бюджетними установами на виконання окремих доручень та інвестиційних проектів", що, в свою чергу, розширювало його функціональне призначення.

Отже, в порушення ст. 2 та ст.29 Бюджетного кодексу України, за вказівками Мінфіну та Держказначейства, кошти отриманого кредиту були зараховані в обліку виконання Державного бюджету України до його доходів, а не до залучених коштів.

Таким чином, надавши коштам кредиту статус "власних надходжень одержувачів коштів", Міністерство фінансів України та Державне казначейство України, на які чинним законодавством покладені функції контролю за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу, усунули головного розпорядника коштів та позичальника кредиту - Укравтодор, від контролю за їх використанням. Фактично, служби автомобільних доріг використовували державні кошти на власний розсуд.

Розподіл кредитних коштів здійснювався листами Укравтодору, які виступали обґрунтуванням здійснення платежу, без визначення конкретного напряму в розрізі замовників.

Умовами кредитного договору від 29.06.2004 передбачалося, що проценти на суму кредиту (480,0 млн. дол. США) нараховуються на непогашену суму кредиту кожні півроку з 02.02.2005 до 02.08.2011 року. Процентна ставка складає 8,0 відс. річних у дол. США за перші півроку та Ставка ЛІБОР1 плюс 6,8 відс. річних у дол. США - надалі2.

1 ЛІБОР - середня ставка відсотка, за яким лондонські банки надають піврічні позики першокласним банкам на ринку євровалют.

2 З точки зору тендерного комітету Міністерства фінансів України - це найдешевша пропозиція із запропонованих учасниками торгів з обмеженою участю.

Погашення основної суми кредиту передбачено кожні півроку, починаючи з 02.08.2006, рівними частинами в розмірі 43 млн. 639,4 тис дол. США, що складає 9,1 відс. суми кредиту. Умовами кредитного договору на 2005 рік Укравтодор мав сплатити лише проценти на суму кредиту.

Відшкодування витрат, пов'язаних з виконанням боргових зобов'язань за кредитами, залученими на виконання робіт з реконструкції автодороги Київ-Одеса, повинно здійснюватися за рахунок коштів, які передбачаються в державному бюджеті на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування поряд із платою за проїзд автодорогою Київ-Одеса, що спрямовується до Державного бюджету України та використовується на фінансування витрат, пов'язаних з погашенням основної суми кредитів та виконанням боргових зобов'язань за кредитами1.

1 Закон України 24.06.2004 № 1860-IV "Про внесення змін до Закону України "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки".

Проте бюджетним запитом Укравтодору на 2005 рік погашення зобов'язань за кредитом передбачалося здійснити як видатки спеціального фонду Державного бюджету України за напрямом "Погашення зобов'язань за кредитом, отриманим під гарантію Кабінету Міністрів України для реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки" по коду економічної класифікації "Виплата процентів (доходу) за зобов'язаннями" в загальній сумі 235 млн. 581,7 тис. грн. або 9,23 відс. суми кредиту.

Законом України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" із змінами від 25.03.2005, обсяг видатків за цією програмою визначений в обсязі 260 млн. грн. або 10,3 відс. суми кредиту.

Тобто, передбачення суми кредиту у доходах державного бюджету обумовило необхідність визначення суми погашення кредитних зобов'язань видатками державного бюджету, що суперечить ст.2 та ст.30 Бюджетного кодексу України, якими встановлено поняття та склад видатків державного бюджету.1

1 Видатки бюджету - кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум (Бюджетний кодекс України).

КЕКВ 1200 "Виплата процентів (доходу) за зобов'язаннями" - під процентами розуміються платежі за користування грошовими позиками. Ці платежі відрізняються від виплати (погашення) основної суми боргу, яка класифікується як фінансування, а також від комісійних зборів, що виплачуються за сприяння в розміщенні боргових зобов'язань (наказ Держказначейства від 04.07.2004 № 194 "Про затвердження Роз'яснень щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Роз'яснень щодо застосування класифікації кредитування бюджету").

 

5. Стан використання державних коштів при реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса

Організація виконання робіт з реконструкції, ремонту та нового будівництва автомобільних доріг здійснюється Державною службою автомобільних доріг України, яка є центральним органом виконавчої влади, його діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра транспорту України, та відповідає за формування і реалізацію державної політики у сфері дорожнього господарства. Укравтодор, як головний розпорядник бюджетних коштів, через свої служби в областях здійснює керівництво та фінансування безпосереднього виконання дорожніх робіт дочірніми підприємствами ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" (облавтодорами) в областях України.

Безпосереднє виконання робіт здійснювалося чотирма облавтодорами, як головними підрядниками, що, в свою чергу, укладали договори на залучення субпідрядних організацій, загальна кількість яких склала 111 підприємств.

При укладанні договорів на виконання будівельних робіт тендери не проводилися. Тим самим, службами автомобільних доріг у відповідних областях, як замовниками, було порушено вимоги Закону України від 22.02.2000 № 1490-ІІІ "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти".

Протягом усього терміну виконання робіт з реконструкції автодороги у 2003-2004 роках контроль за використанням коштів здійснювався виключно відомчими службами Укравтодору та Укрзалізниці. Так, контрольно-ревізійним відділом Укравтодору за участю працівників Укрзалізниці у лютому 2004 року проведено планові перевірки п'яти підприємств, задіяних на реконструкції автодороги, якими було встановлено ряд порушень.

Зазначені обставини створили передумови для неефективного, а, в окремих випадках, нецільового використання коштів.

Основні обсяги робіт з реконструкції були передані облавтодорами субпідрядникам. Облавтодори виступали лише першою ланкою у виконанні робіт, зосередившись на отриманні 1 відс. від перерахованих субпідрядникам сум, закладених у договори як послуги головного підрядника, що підтверджується матеріалами зустрічних перевірок.

Водночас оплата робіт, товарів і послуг, які надавалися субпідрядними організаціями, здійснювалася з порушенням фінансової дисципліни.

Так, наказом Міністерства транспорту України від 03.03.2004 р. № 170 передбачалося внесення змін щодо проведення розрахунків з постачальниками тільки за фактом поставки товарів або виконання робіт. Проте невиконання облавтодорами зазначених вимог наказу призвело до збільшення сум дебіторської заборгованості у 2004 році (26,3 млн. грн.) порівняно з 2003 роком (71,6 млн. грн.) на загальну суму 45,3 млн. грн., яка підлягає відшкодуванню з державного бюджету у наступних періодах.

При цьому, як свідчать перевірки, основним боржником облавтодорів у 2004 році виступила Південно-Західна залізниця. В особі галузевої служби будівельно-монтажних робіт і цивільних споруд Південно-Західна залізниця, як субпідрядник виконання робіт з реконструкції автодороги, уклала 17.10.2004 контракти субпідряду з облавтодорами на загальну суму 340 млн. гривень. В порушення п.3.4 ст.180 Господарського кодексу України, об'єкти робіт та строки їх виконання контрактами не визначалися.

На виконання укладених договорів облавтодори в жовтні 2004 року перерахували Південно-Західній залізниці авансові платежі на загальну суму 100 млн. гривень.

Проте, як підтвердила перевірка, зазначені кошти в день їх отримання галузевою службою будівельно-монтажних робіт і цивільних споруд у повному обсязі були перераховані на рахунок фінансово-економічної служби Південно-Західної залізниці.

Зазначені суми, під час проведення перевірки спеціалістами Рахункової палати, були повернуті облавтодорам як невикористані аванси лише 24.12.2004 (20 млн. грн.), 11.01.2005 (10 млн. грн.) та 17.01.2005 (68,5 млн. грн.), за виключенням суми проведеного взаємозаліку з Черкаським облавтодором на суму 1,5 млн. гривень. При цьому жодних робіт з реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса за вказаними контрактами не проводилось.

Таким чином, в результаті укладання договорів, що не відповідали вимогам цивільного законодавства України, облавтодори за рахунок коштів Державного бюджету України, спрямованих на реконструкцію автомобільної дороги, фактично прокредитували суб'єкта господарської діяльності - Південно-Західну залізницю на суму 100 млн. грн. терміном майже три місяці.

Аналогічно, боржником Одеського та Миколаївського облавтодорів на загальну суму 11,2 млн. грн. виступило ТОВ "Альфа", якому на підставі факсимільного повідомлення від 27.07.04 за підписом Голови Укравтодору Вужинського І.А., були перераховані кошти на придбання бар'єрної огорожі, яка на 01.03.2005 так і не була поставлена. Тобто, зазначена комерційна структура була прокредитована на суму 11,2 млн. грн. терміном, щонайменше, сім місяців.

Стосовно компенсаційних витрат за знесення будівель, споруд, земельних ділянок тощо при підготовчих роботах у 2003 та 2004 роках, то суми на вказані компенсації у 2003-2004 роках явно недостатні.

Водночас компенсаційні виплати здійснювалися, переважно, на підставі розрахунків вказаних підприємств і громадян без стороннього незалежного підтвердження, внаслідок чого мали місце факти компенсацій одним і тим самим особам.

Як показали зустрічні перевірки, внаслідок безконтрольного одноособового керівництва реконструкцією автомобільної дороги мало місце здійснення облавтодорами, за безпосередніми вказівками керівництва Укравтодору та ВАТ ДАК "Автомобільні дороги України", непланових видатків на загальну суму понад 110 млн. грн., що призвело до нецільового та неефективного використання державних коштів.

Так, на виконання листів ВАТ ДАК "Автомобільні дороги України" від 16.07.2004, які визначали виконавця та вартість робіт, облавтодорами 16.07.2004 укладено договори з ТОВ "Пронта-Сервіс" на виконавчу зйомку автомобільного шляху Київ-Одеса з розробкою геоінформаційної системи автошляху загальною вартістю 55 млн. гривень. Зазначені роботи профінансовано облавтодорами 16.07.2004 року в повному обсязі шляхом стовідсоткового авансування.

Кошти для фінансування були перераховані облавтодорам Південно-Західною залізницею на виконання листа Укравтодору за підписом Вужинського І.А. (звільнений з посади Указом Президента України від 22.02.2005 № 311), як авансовий платіж на виконання робіт з реконструкції автодороги Київ-Одеса в межах областей відповідно до договорів від 12.06.2003 року.

Перевіркою встановлено, що ТОВ "Пронта-Сервіс" вказані роботи фактично не виконувались, що було обумовлено відсутністю у товариства відповідної ліцензії та дозволу на проведення робіт, пов'язаних з режимом таємності. Натомість 26.07.2005 зазначене товариство уклало договір загальною вартістю 460 тис. грн. з ТОВ "Авіаційний розрахунковий центр", яке перевищило кількість годин польоту, визначену технічним завданням до договору, на 15,8 години, що дорівнює 231,6 тис. гривень.

Отже, облавтодори за актами виконаних робіт (без дати), витративши 55 млн. грн., отримали технічну документацію вартістю 228,4 тис. грн., не передбачену укладеними договорами з ТОВ "Пронта-Сервіс".

Таким чином, дочірніми підприємствами ВАТ ДАК "Автомобільні дороги України" - чотирма облавтодорами, на проведення аерофотознімальних робіт автомобільного шляху Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка, державні кошти, загальною вартістю 55 млн. грн., використано не за цільовим призначенням та з порушенням чинного законодавства України.

За вказаним фактом Генеральною прокуратурою України порушено кримінальну справу.

Також, згідно з Генеральною угодою від 08.10.2003, укладеною Мінтрансом і Укравтодором з італійською компанією TORNO INTERNAZIONALE SpA, виконувалися роботи щодо оцінки нинішнього технічного стану ділянок автодороги Київ-Одеса та повного вивчення руху на ній. При цьому вартість робіт не підтверджена ніякими розрахунками, питання платності автодороги проектно-кошторисною документацією реконструкції автодороги Київ-Одеса не передбачені, необхідних дозволу, ліцензій та інформаційної бази для виконання зазначених робіт компанія не мала.

Джерелом фінансування робіт Укравтодор (лист від 19.03.2004 № 1/8.1-4-602 за підписом голови Укравтодору Вужинського І.А.) обрав кошти кредиту Одеської філії АБ "Експрес-Банк", відділення у м. Черкаси, у сумі 2 млн. євро, профінансувати роботи за рахунок якого доручив Черкаському облавтодору (кредитна угода від 19.03.2004).

Отриманий кредит у сумі 2 млн. євро Черкаський облавтодор перерахував на банківський рахунок компанії TORNO INTERNAZIONALE SpA в Італії на виконання Угоди з Укравтодором.

У свою чергу, компанія TORNO INTERNAZIONALE SpA, отримавши 2 млн. євро, доручила виконати це завдання іншим двом іноземним компаніям, які передоручили його виконання інституту "Укрдіпродор". Вказаний інститут виконав встановлений обсяг робіт і передав матеріали двом іноземним компаніям, які оплатили ці роботи у сумі лише 45 тис. євро.

Тобто, за рішенням Укравтодору, кошти кредиту, в сумі 1 млн. 955 тис. євро (13 млн. 362,3 тис. грн. за курсом НБУ на 01.04.2005), із відсотками по ньому, в сумі 294 тис. євро (2 млн. 9,5 тис. грн.), використані неефективно.

Ігнорування вимог законодавства та недостатність контролю під час організації та проведення реконструкції призвели до незадовільної у багатьох випадках якості виконання робіт.

Так, результати перевірок та контрольних замірів, здійснених працівниками контрольної групи Рахункової палати у Черкаській, Кіровоградській, Миколаївській та Одеській областях за участю представників служб автомобільних доріг в областях, а також матеріали інституту "Укрдіпродор" та ДНТЦ "Дор'якість" в частині авторського нагляду та якості, відповідно, свідчать про те, що при виконанні робіт з реконструкції автодороги були допущені численні порушення технологічного та технічного характеру.

На багатьох ділянках автомобільної дороги спостерігається просідання дорожнього полотна, утворення поздовжніх та поперечних тріщин, порушення рельєфу полотна. В'їзди на більшу частину мостів по трасі та з'їзди з них виконані з порушенням поперечного рельєфу дорожнього полотна, що вимагає обмеження швидкості руху до 50-60 км/годину.

При нормативному міжремонтному терміні 11 років, на окремих ділянках реконструйованої автодороги вже проводився капітальний ремонт дорожнього одягу.

Впродовж половини автодороги відсутнє бокове огородження на узбіччях. У ряді місць немає розмежувального металевого огородження на розділювальній смузі. В населених пунктах, через які проходить траса, відсутні шумозахисні екрани.

У населених пунктах Черкаської області (Ладижинка), Миколаївської області (Криве Озеро), Одеської області (Одаї та Старі Маяки), через які проходить траса, не облаштовані належним чином огородження та пішохідні переходи, внаслідок чого дорожніми знаками обмежена швидкість руху 50-60 км/год.

За даними контрольних вимірів в Черкаській області ширина полотна автодороги на окремих ділянках є меншою за проектну на 7-14 сантиметрів.

Наведені технологічні недоліки обмежують пропускну спроможність автомобільної дороги, створюють перешкоди для її функціонування та унеможливлюють дорожній рух у проектному швидкісному режимі.

За інформацією Укравтодору, для запобігання передчасному руйнуванню автодороги та забезпечення необхідних умов руху необхідно виконати комплекс робіт, загальна вартість яких становить близько 700 млн. гривень.

 

6. Негативні наслідки реконструкції
автомобільної дороги Київ-Одеса та шляхи їх подолання

6.1. Наслідки фінансового характеру

В результаті реконструкції автодороги Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка, здійсненої протягом 2003-2004 років, витрачено 2,9 млрд. грн. кредитних ресурсів.

Згідно з довідкою Мінфіну про державний борг України станом на 31.12.2004, кошти отриманого кредиту враховані в гарантований борг України, який включає боргові зобов'язання юридичних осіб, гарантованих державою, крім випадків їх безпосереднього спрямування до державного бюджету.

Виходячи з того, що Укравтодор, який, за згодою Кабінету Міністрів України, виступив позичальником кредиту ДойчеБанку, є центральним органом виконавчої влади та розпоряджається виключно коштами Державного бюджету України, кошти кредиту були спрямовані на його видатки, збільшивши, в свою чергу, видаткову частину бюджету.

Таким чином, кошти, спрямовані на фінансування реконструкції автодороги Київ-Одеса, є державними коштами в повному обсязі.

Починаючи вже з 02.02.2005, погашення та обслуговування зазначеного кредиту передбачено за рахунок коштів державного бюджету на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування. Тобто, видатки на реконструкцію автодороги у сумі 2,9 млрд. грн. та відсотки за обслуговування кредиту є додатковими витратами державного бюджету майбутніх років.

На сьогодні реконструкція автодороги Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка не закінчена. Станом на 08.04.2005 в експлуатацію здано лише 17 км автодороги із тих, які реконструювалися.

Для доведення автомобільної дороги Київ-Одеса до параметрів доріг категорії 1-б за якісними та швидкісними характеристиками, за розрахунками фахівців Рахункової палати, необхідні додаткові інвестиції у сумі 608,6 млн. грн. (сума збільшення загальної кошторисної вартості реконструкції внаслідок коригування робочих проектів).

6.2. Наслідки соціально-економічного та екологічного характеру

За даними органів місцевого самоврядування Черкаської, Кіровоградської, Миколаївської та Одеської областей, за період 2003-2004 рр. до них надійшла велика кількість скарг від підприємств, організацій різних форм власності, приватних підприємців, громадян та територіальних громад щодо понесених збитків внаслідок здійснення реконструкції автодороги Київ-Одеса.

6.2.1. Недоліки у проектуванні та недотримання проектної документації

Недоліки у проектуванні транспортних розв'язок призвели до ускладнення руху транспортних засобів:

- зниження пропускної спроможності товаротранспортного потоку, у тому числі під час сезонних перевезень вантажів;

- ускладнення під'їзду та посадки/висадки пасажирів на автостанціях, що, у свою чергу, спричинило зниження пасажиропотоку та фінансові втрати автоперевізників;

- збільшення кількості травмованих та дорожньо-транспортних пригод.

Наприклад, виникла гостра потреба у будівництві і облаштуванні транспортної розв'язки в районі смт. Любашівка (309 км), будівництві нових автобусних зупинок в с. Сабадаш Черкаської області, с. Червонознам'янка, смт. Радісне, с. Баранове, с. Білка, с. Причепівка Одеської області.

Використана більша площа земель (виключно чорноземів), ніж було передбачено проектною документацією (внаслідок збільшення площі тимчасового використання земельних ділянок, прокладення нових ліній кабельного зв'язку, перекладання ділянок магістральних газопроводів). Наприклад, на території Миколаївського району Миколаївської області зазначене перевищення склало 45,6 га, Любашівського району Одеської області - 29,34 га ріллі.

6.2.2. Недотримання норм земельного та майнового законодавства

Мали місце факти зволікання розгляду та затвердження документів щодо вилучення земельних ділянок, що знаходяться у приватній власності. Так, на території Старомаяківської, Жовтневої, Новосвітівської сільських рад Ширяєвського району Одеської області загальною площею 4,57 га ріллі не затверджено документи на загальну суму 68,2 тис. грн.; в Ульянівському районі Кіровоградської області - на суму 128,7 тис. грн.) тощо.

Чинились перешкоди в користуванні земельними ділянками. Наприклад, з таким формулюванням до Уманського міськрайонного суду Черкаської області надійшло чотири цивільних позови щодо усунення зазначених перешкод та стягнення моральної шкоди на загальну суму 116,2 тис. гривень.

Затримувались виплати сум відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам. Так, у Савранському районі Одеської області за 4,87 га відчуженої землі (станом на 01.01.2005) не виплачено 545,5 тис. гривень.

Мали місце випадки затримки компенсаційних виплат за знищення об'єктів комунальної власності. Зокрема, у Миколаївському районі Миколаївської області знищено башту "Рожновського" та 130 м водогону, сума збитків склала 120 тис. гривень. Роботи з відновлення та компенсаційні виплати не проводились.

В Іванівському районі Одеської області затримано відшкодування ВАТ "ШБУ-54" вартості квартир будинку № 1 ДРП-2, який підлягає відселенню (відстань від будинку до проїзної частини складає 21 м) у сумі 822,4 тис. гривень.

6.2.3. Пошкодження доріг державного і місцевого значення та припинення роботи об'єктів придорожньої інфраструктури

Внаслідок перевезення великоваговим та будівельним транспортом дорожньо-будівельних матеріалів для здійснення реконструкції автодороги, зруйновано основу та дорожній одяг автомобільних доріг загального користування, пошкоджено під'їзди до населених пунктів, дороги комунальної власності. Роботи щодо ремонту зруйнованих доріг чи компенсаційні виплати не здійснювались.

Так, у Черкаській області зруйновано 140,1 км доріг, збитки склали 27 млн. 507,3 тис. грн., у Кіровоградській - 7,3 км та 430,4 тис. грн., відповідно, у Любашівському районі Одеської області - 115 км та 19 млн. гривень.

Будівництво окремих ділянок автодороги, в обхід населених пунктів, (наприклад, с. Конала, с. Бузівка, с. Соколівка Черкаської області, смт. Любашівка та с. Новогригорівка Одеської області тощо) призвело до того, що велика кількість об'єктів придорожньої інфраструктури залишилась в стороні від активного руху і призупинили свою діяльність. За таких обставин, тільки в смт. Любашівка втратили роботу майже 300 осіб.

Внаслідок зменшення доходів об'єктів придорожнього сервісу, сума річних втрат податкових та неподаткових зборів за даними відповідних районних рад зокрема, склала: Любашівського району Одеської області - 500 тис. грн., Миколаївського району Миколаївської області - 13,9 тис. грн., Маньківського району Черкаської області - 7,8 тис. гривень.

За підрахунками Любашівської районної ради Одеської області, узгодженими з Одеським облавтодором, загальна сума збитків, завданих територіальній громаді Любашівського району внаслідок здійснення реконструкції автодороги Київ-Одеса, склала 25 млн. 768 тис. грн., тобто 1 млн. 431,6 тис. грн. на 1 км автодороги, на якій здійснено реконструкцію (протяжність ділянки автодороги, що проходить по території Любашівського району, становить 18 кілометрів).

Негативні наслідки реконструкції у Любашівському районі є типовими для всіх чотирьох областей на ділянці, де здійснювалися відповідні роботи. Таким чином, орієнтовна розрахункова сума збитків, понесених підприємствами, організаціями, приватними підприємцями, фізичними особами та територіальними громадами внаслідок здійснення реконструкції автодороги Київ-Одеса на ділянці Жашків-Червонознам'янка, може скласти понад 300 млн. гривень.

6.2.4. Погіршення екологічного стану регіонів, на території яких здійснено реконструкцію автодороги

Недоліки при здійсненні реконструкції автодороги призвели до втрат сільськогосподарського виробництва. Так, внаслідок тимчасового відчуження земель, зокрема, Маньківського району Черкаської області, сума таких втрат склала 2 млн. 821,9 тис. гривень.

До Дубинівської сільської ради Саранського району Одеської області надійшло 59 звернень громадян щодо відшкодування збитків, які виникли внаслідок втрат сільгосппродукції на загальну суму 10,8 тис. гривень.

В ході реконструкції проводилось безоплатне видобування піску і глини з кар'єрів, рекультивація земель не здійснювалась.

Під час реконструкції автодороги знищено велику кількість зелених насаджень. Наприклад, у Любашівському районі Одеської області для відновлення посадок знищених дерев у кількості 5700 шт. необхідно витратити 100 тис. грн., у Миколаївському районі Миколаївської області, відповідно, 1872 дерев і 16,6 тис. гривень. Станом на 01.01.2005 зазначені виплати не здійснювались.

Внаслідок здійснення реконструкції мають місце численні факти ерозії чорноземних ґрунтів, розмивання схилів тощо.

Отже, на сьогодні, замість поліпшення економічного стану Черкаської, Кіровоградської, Миколаївської та Одеської областей, передбаченого Законом України "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки", фактично відбулося його погіршення.

6.3. Економіко-географічний аспект реконструкції

Проект реконструкції дороги обмежено лише ділянкою між Києвом та Одесою, тоді як доцільно було б передбачити здійснення реконструкції автодоріг, що ведуть від основної дороги до морських портів Одеської області (Іллічівський, Южний та інші морські торгові порти).

Питома вага вантажоперевезень морським транспортом через порти Одеської області (за виключенням транзитних) у 2003 році склала 67 відс. від загального обсягу таких перевезень у межах України.

Відстань від Одеси існуючими шляхами до м. Іллічівськ становить близько 30 км, до смт. Южне - 36 км, до м. Ізмаїл - 236 км, до м. Рені - 295 кілометрів.

При цьому автодороги, що проходять територією Одеської області і повинні забезпечити вихід до Іллічівського, Южного, Ізмаїльського та Ренійського морських портів Чорного моря, не увійшли до ділянки реконструкції автодороги Київ-Одеса і на сьогодні є своєрідним "тромбом", де не забезпечується швидкий, економічний, комфортний і безпечний рух автомобільного, особливо багатотоннажного транспорту.

6.4. Питання доцільності будівництва альтернативної дороги

Будівництво двополосної альтернативної автомобільної дороги, як варіанту безоплатного проїзду, передбачено Законом України від 22.05.2003 № 855-IV і є однією з умов функціонування автомобільної дороги Київ-Одеса на платній основі. Необхідно зазначити, що опрацювання проекту (травень 2003 року) та прийняття вказаного Закону Верховною Радою України відбувалося на підставі даних інституту "Укрдіпродор", згідно з якими вартість робіт для забезпечення руху по альтернативному проїзду оцінювалася у загальному обсязі 285 млн. гривень.

Вказані дані не підтверджуються розрахунками і експертними оцінками, оскільки, згідно із зведеним комплексним висновком центральної служби Укрінвестекспертизи від 18.06.2004 № 141, розрахункова вартість будівництва альтернативного проїзду складала 1 млрд. 476,8 млн. грн., а розрахована інститутом "Укрдіпродор" лише через п'ять місяців після прийняття Закону вартість альтернативної дороги згідно з проектом ТЕО інвестицій становила вже 2 млрд. 40,6 млн. гривень. Таким чином, відбулося свідоме введення в оману народних депутатів Верховної Ради України з метою прийняття необхідного Міністерству транспорту законодавчого акту.

Надалі проектна вартість будівництва зросла вже до 3,9 млрд. грн. (квітень 2005 р.), що перевищує загальну вартість реконструкції чотирисмужної основної автодороги на ділянці Жашків-Червонознам'янка.

Крім того, альтернативна дорога не може вважатися такою, оскільки на окремих ділянках, згідно з проектом, відстань від неї до основної автомобільної дороги становить до 30 км, а її протяжність перевищує основний шлях до 50 кілометрів.

За таких умов економічне обгрунтування спорудження альтернативної дороги втрачено, а її будівництво є недоцільним.

6.5. Шляхи подолання негативних наслідків

Враховуючи викладене Укравтодору слід створити робочу групу з вирішення питань компенсаційних виплат фізичним та юридичним особам, а також територіальним громадам з приводу завданих їм матеріальних збитків при реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса. При цьому доцільно зобов'язати усіх субпідрядників виконати свої зобов'язання щодо приведення прилеглих до траси територій у належний стан.

Згідно з довідкою та за розрахунками Укравтодору для виконання у повному обсязі вимог Закону України "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса" вартість робіт може становити майже 9 млрд. грн., а з урахуванням інфляційних процесів на рівні 11-12 відс. річних - до 12 млрд. гривень. Таким чином, за винятком коштів, вже витрачених на реконструкцію, для фінансування додаткових витрат буде необхідно виділення з державного бюджету до 9 млрд. гривень.

Виходячи з наведеного, запровадження платного режиму експлуатації реконструйованої автомобільної дороги Київ-Одеса із спрямуванням додаткових значних обсягів державних коштів на будівництво альтернативної дороги є економічно необгрунтованим та недоцільним. Натомість, доцільно обмежитись виділенням протягом 2005-2006 років необхідних коштів для завершення робіт з реконструкції вказаної автодороги з подальшою її експлуатацією у безоплатному режимі. Зазначене потребуватиме внесення відповідних змін до Закону України від 22 травня 2003 року № 855-IV "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса".

За таких умов, Рахункова палата вважає за необхідне рекомендувати Кабінету Міністрів України розглянути питання і забезпечити неможливість проведення "експериментів" за аналогічною схемою надалі та привести свої рішення з будівництва і реконструкції автомобільних
доріг державного значення у сувору відповідність з нормами чинного законодавства. Інакше реалізація наступних проектів розвитку мережі автомобільних доріг загрожуватиме значними збитками для державного бюджету та відповідними негативними соціально-економічними наслідками для держави.

Колегія Рахункової палати, розглянувши матеріали
перевірки та аналізу, зробила наступні висновки:

1. Реалізація Закону України від 22.05.2003 року № 855-ІV "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки" проводилася з численними правовими і фінансовими порушеннями. Внаслідок цього, вартість реконструкції зазначеної автомобільної дороги майже удвічі перевищила прогнозну згідно з пояснювальною запискою до проекту вказаного закону і склала 3 млрд. 561,8 млн. грн. проти 1 млрд. 870 млн. гривень. Розрахункова вартість альтернативної дороги станом на 08.04.2005 передбачалась у сумі 3 млрд. 900 млн. грн., що у Таким чином, здійснення протягом 2003-2004 років реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса на ділянці від Жашкова до Червонознам'янки не відповідає фінансово-економічним обгрунтуванням вказаного Закону та меті його прийняття - зменшення витрат державного бюджету на створення сучасної автомобільної магістралі.

2. Кабінет Міністрів України, всупереч визначеному чинним законодавством механізму фінансування робіт з реконструкції автомобільних доріг державного значення шляхом державних капітальних вкладень, створив інший механізм фінансування реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса. Підставою для цього стало прийняття Верховною Радою України окремого Закону України "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса", вимоги якого щодо порядку фінансування і механізму відшкодування витрат надалі також Кабінетом Міністрів України порушувались.

Як результат, при фінансуванні робіт з реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса протягом 2003-2004 років Укравтодор та Укрзалізниця, за відсутності контролю з боку Мінфіну та Держказначейства, в порушення законодавства та ігноруючи принципи бюджетної системи України, створили умови для необґрунтованого збільшення видатків на зазначені роботи, а отже, передумови для неефективного та нецільового використання державних коштів.

3. В порушення чинного законодавства та державних будівельних норм, реконструкція автомобільної дороги Київ-Одеса впродовж 2003-2004 років проводилась на підставі 136 відокремлених робочих проектів для окремих споруд та ділянок дороги протяжністю від 0,5 до 4,6 км.

Відсутність цілісного проекту вивела реконструкцію автодороги з-під контролю Кабінету Міністрів України, що дозволяло Укравтодору власними наказами затверджувати максимальну кошторисну вартість робіт та надалі коригувати її у бік збільшення. Як результат, вартість реконструкції названої ділянки автодороги за два роки подорожчала на 1 млрд. грн. при первинній її вартості 2,5 млрд. гривень. В результаті, 1 км реконструйованої дороги буде коштувати для держави понад 16 млн. грн. або у шість разів дорожче, ніж ділянки цієї ж автодороги, які споруджувалися у попередні роки в плановому порядку.

4. Укравтодор, керуючись змінами до Закону України "Про Державний бюджет на 2004 рік", які суперечили вимогам ст.17 та ст.21 Бюджетного кодексу України, здійснив зовнішні запозичення на реалізацію проекту реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса.

Отримання зовнішніх кредитів під гарантії Уряду в розмірі 480 млн. дол. США (2 млрд. 527,8 млн. грн.), що становить 40 відс. від обсягу, визначеного Законом про Державний бюджет України на 2004 рік, викликало необхідність в необґрунтованому зарахуванні коштів кредиту до доходів державного бюджету, як власних надходжень бюджетних установ, що, в свою чергу, відсторонювало Міністерство фінансів від контролю за використанням вказаних коштів і визнавало прийняті зобов'язання лише умовним боргом України.

Отже, при подальшому розподілі та витрачанні зазначених коштів Укравтодором було порушено принципи бюджетної системи України щодо ефективності, цільового використання коштів та відповідальності учасників бюджетного процесу внаслідок відсторонення від контролю за їх використанням як Держказначейства, так і безпосередніх замовників робіт (служб автомобільних доріг в областях).

5. За відсутності контролю з боку Уряду Укравтодором та Укрзалізницею в 2003 та І півріччі 2004 років був створений механізм залучення вільних фінансових ресурсів та їх використання на власний розсуд, без підтвердження відповідної потреби, з подальшим перекладанням відшкодування витрат на Державний бюджет України.

Рішення про необхідність додаткових фінансових ресурсів, а також щодо збільшення бюджетних видатків на відшкодування в майбутніх періодах, фактично приймалися на рівні головного підрядника, без відповідного контролю як з боку генерального підрядника, так і замовника робіт, що суперечило цивільному законодавству України.

6. В порушення чинного законодавства, роботи з реконструкції автодороги проводилися поза межами уваги контролюючих та правоохоронних органів, у тому числі - Держбуду. Затвердження робочих проектів та їх коригування здійснювалося Укравтодором без отримання комплексних експертних висновків, обмежуючись лише зведеними висновками галузевої служби "Укрдорекспертиза". Зазначене призвело до неефективного використання державних коштів, які стануть додатковими витратами державного бюджету майбутніх років.

З урахуванням інших фактів неефективного використання державних коштів у ході реконструкції, - витрат на розробку ТЕО, що не використовувалося, безпідставного збільшення Плану фінансування, необґрунтованого кредитування підприємств тощо, загальний обсяг неефективно використаних державних коштів становить 1 млрд. 98, 2 млн. гривень.

7. Через безконтрольність у ході реконструкції автодороги мали місце факти використання не за цільовим призначенням державних коштів у сумі 55 млн. грн. на проведення аерофотознімальних робіт.

Підлягають поверненню також витрати Південно-Західної залізниці на залучення фінансових ресурсів, не пов'язаних з реконструкцією, у загальній сумі 2 млн. гривень.

8. Реконструкція автодороги Київ-Одеса передбачала поліпшення стану економічного розвитку регіонів, де вона здійснювалась.

Проте, внаслідок недоліків у проектуванні та недотримання проектної документації, за відсутності інвентаризації земель, будівель та майна до початку робіт, недотримання норм земельного та майнового законодавства, пошкодження доріг державного та місцевого значення, припинення роботи об'єктів придорожньої інфраструктури, погіршення екологічного стану регіонів, на території яких здійснено реконструкцію автодороги, соціально-економічному стану регіонів, де здійснювалася реконструкція, завдано збитків на суму понад 300 млн. гривень.

9. У ході реконструкції здійснювалося необґрунтоване відволікання обігових коштів Південно-Західної та інших залізниць для фінансування облавтодорів у загальному обсязі 263,4 млн. грн. шляхом направлення власних коштів, фінансової допомоги та авансів, що унеможливлювало їх використання за прямим призначенням - для розвитку мережі шляхів залізничного сполучення та оновлення рухомого складу.

10. Безконтрольність з боку Кабінету Міністрів України, інших центральних органів виконавчої влади при реконструкції автомобільної дороги Київ-Одеса призвела до численних порушень чинного законодавства з боку Укравтодору та його служб у регіонах. Внаслідок цього, визначене відповідним Законом України завдання - побудова сучасної швидкісної автомагістралі та її експлуатація на платній основі в інтересах економіки України та економічного розвитку Київської, Черкаської, Кіровоградської, Миколаївської та Одеської областей, не виконано. Вказана автомобільна дорога в експлуатацію не здана. Ділянки дороги, на яких проводилася реконструкція, не відповідають параметрам автомобільної дороги категорії І-б за якісними та швидкісними характеристиками. В експлуатацію здано лише 17 км автодороги з 222, що реконструювалися.

11. Запроваджений Законом України від 22.05.2003 року № 855-IV "Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ-Одеса" експеримент з організації, фінансування та виконання робіт з реконструкції (будівництва) автомобільних доріг в Україні ефективності запропонованої схеми не підтвердив і у такому вигляді застосовуватися надалі не повинен.

Фінансових та економічних підстав для запровадження експлуатації автомобільної дороги Київ-Одеса на платній основі не створено. Відповідальність за повернення кредиту перекладено на Державний бюджет України.

Відповідно до статей 2, 28, 29, 30 Закону України "Про Рахункову палату" інформацію про результати аудиту направлено Верховній Раді України, Висновок Колегії Рахункової палати про результати аудиту Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Кабінету Міністрів України та Міністерству транспорту і зв'язку України для вжиття відповідних заходів.

Матеріали перевірок, проведених у ході аудиту використання державних коштів на реконструкцію автомобільної дороги Київ-Одеса, передано до Генеральної прокуратури України для відповідного реагування.

Про цей сайт | Адміністратор | Лист до редакції
Розробник ЗАТ "Софтлайн", Україна© Рахункова палата України