20 травня 2022    
Пошук
Головна » Архів » Інтерв'ю та авторські публікації працівників РП » 2006 рік
03.04.2006

 

Політичний вибір зроблено. Попереду - економічний

Валентин СИМОНЕНКО,
Голова Рахункової палати,
доктор економічних наук, професор 


Довгоочікувані, на межі масового стресу, вибори нарешті відбулися. Народ визначився, хто з нових і старих законодавців займе місця під куполом Верховної Ради. Але країна знову в стані нервового очікування змін. Чим закінчаться чергові "спікеріада" та "прем'єріада"? Яким буде склад урядової команди? Чи вдасться їй довести, що може та вміє "рулювати" нашою багатостраждальною економікою й вибрати оптимальний курс до реального, а не лише декларованого підвищення рівня життя населення, наближення до європейських стандартів?

Це далеко не порожня й тим паче не кон'юнктурна цікавість, а гіркий життєвий досвід. За неповні п'ятнадцять років в Україні змінилося дванадцять урядів, і кожен починав працювати з чистого аркуша. Відсутність наступності й послідовності в соціально-економічному розвитку країни ламає прийняту траєкторію економічного розвитку та змушує розробляти нову. І так рік у рік!

У результаті, економіка країни розвивається не завдяки зусиллям і діям уряду, а всупереч. Нас рятують об'єктивно діючі закони економіки.

Так було, так є, але не повинно бути. Лише чітко вивірені, науково обгрунтовані стратегічні завдання, запровадження соціально орієнтованої інноваційної моделі економіки розвитку дають змогу вивести економіку на траєкторію стійкого зростання, органічно поєднати прогноз, державну програму соціально-економічного розвитку та державний бюджет, наміри і реальні ресурси, апетити та обіцянки влади з можливостями економіки.

Статистика для гурманів

До березня поточного року Державний комітет статистики озвучив практично всі показники соціально-економічного розвитку України за 2005 рік. За своєю суттю, це - переважно попередні статистичні оцінки. Остаточні результати будуть відомі нескоро.

Для отримання остаточних результатів розрахунків показників системи національних рахунків і, зокрема, оцінки обсягу валового внутрішнього продукту за 2005 рік знадобиться стільки ж часу, скільки потрібно для появи на світ немовляти. При цьому порушень термінів не буде, адже Планом державних статистичних спостережень на 2006 рік, затвердженим постановою уряду для інтегрованих таблиць національних рахунків у цілому по економіці за 2005 рік, встановлено термін до 29 грудня поточного року. До цього часу вже буде затверджено звіт про виконання держбюджету за 2005-й і затверджено держбюджет на 2007-й. Отож, остаточні підсумкові цифри будуть цікаві лише деяким вченим та іншим гурманам від статистики.

Звіт про виконання закону про державний бюджет країни, відповідно до Бюджетного кодексу України, подається Верховній Раді не пізніше 1 травня. Наданий законом часовий лаг тривалістю в чотири місяці неприпустимо великий. Підсумкова звітність необхідна не тільки для ухвалення управлінських рішень стосовно бюджету поточного року та планування бюджету на наступний рік, а й для вироблення подальшої фінансово-економічної політики, забезпечення синхронізації макроекономічного прогнозування та бюджетної політики. Адже в тому самому Бюджетному кодексі України передбачено, що не пізніше 1 червня необхідно провести парламентські слухання з питань бюджетної політики на майбутній бюджетний період.

Принцип цілісності й ефективності, визначений законом про державне прогнозування, полягає в розробці взаємопов'язаних прогнозних і програмних документів економічного й соціального розвитку держави, окремих галузей економіки й адміністративно-територіальних одиниць на коротко- й середньостроковий періоди. Основними складовими цих документів визначено прогнози на короткостроковий і середньостроковий періоди, а також Державну програму економічного й соціального розвитку України на короткостроковий період. Повноваження з організації роботи та створення прогнозів, самої програми делеговані Мінекономіки. І міністерство виконує цю роботу, вірніше, змушене виконувати на основі попередньої статистичної оцінки: остаточних результатів просто немає.

У контексті єдності прогнозних документів також слід згадати Основні принципи грошово-кредитної політики, які розробляються Радою НБУ та вносяться до Верховної Ради одночасно з проектом держбюджету. Основні принципи грошово-кредитної політики мають базуватися на затверджених урядом макроекономічних показниках економічного й соціального розвитку країни на відповідний період, але й цього не відбувається.

За сформованою за більш як десятиліття традицією, проекти державних програм економічного й соціального розвитку, як правило, розроблені попереднім урядом, залишаються незатребуваними, а довгострокові ведуть у нікуди. Зокрема, схвалені урядом проекти державних програм економічного й соціального розвитку на 2003-2004 роки не розглядалися парламентом і, природно, не контролювалися урядом. Державна програма економічного й соціального розвитку на 2005 рік, проект якої було повернуто уряду на доробку, Верховною Радою не переглядалася. Урядом проігноровано й інше парламентське рішення, що ним його повторно зобов'язали подати на розгляд Верховної Ради проект Державної програми економічного та соціального розвитку в місячний термін з дня схвалення Програми діяльності Кабінету міністрів України "Назустріч людям".

А з Державною програмою соціально-економічного розвитку на 2006 рік склалася майже детективна ситуація. Проект документа парламент не розглядав, до того ж Міністерство економіки відкликало його складову - прогноз соціально-економічного розвитку, на показниках якого формувався та затверджувався закон про держбюджет на 2006 рік, а також параметри грошово-кредитної політики. За заявою Мінекономіки, причинами відкликання прогнозу були підвищення цін на газ, очікування детальних результатів роботи економіки за 2005 рік, а також те, що розроблений урядом проект бюджету зазнав значних змін.

До того ж у січні нинішнього року урядовою постановою було скасовано торішнє рішення про схвалення самого проекту Державної програми економічного й соціального розвитку на 2006 рік. Держпрограму замінили Основними напрямами урядової політики в економічній і соціальній сфері на 2006 рік, які подали Верховній Раді. Але ухвалений урядом документ не може розглядатися парламентом як альтернатива державній програмі, тому Кабміну запропонували все-таки розробити держпрограму й подати її на затвердження Верховної Ради. Відчуваючи всю безглуздість ситуації, що склалася, уряд схвалив новий варіант документа на поточний рік.

Про розробку прогнозних і програмних документів економічного й соціального розвитку на середньостроковий період годі й говорити. Останній довгостроковий проект із назвою "Україна-2010" розроблено в 1999-му. А після прийняття 2000 року закону про державне прогнозування та розробку програм економічного й соціального розвитку України концептуальні основи стратегії соціально-економічного розвитку було визначено лише в посланні президента України в квітні 2002 року.

У такій системі планування цілей і завдань на поточний, наступний роки та на перспективу, а також термінів статзвітності розгляд парламентом звіту уряду про виконання бюджету за попередній рік перетворюється на вимушену формальність, що підноситься в степінь через цілковиту відсутність у чинному законодавстві певної відповідальності прем'єр-міністра, Кабінету міністрів за неприйняття звіту парламентом. Немає навіть морального осуду.

Не отримує чіткої відповіді й суспільство - що змінилося в економіці країни за рік, куди вона рухається, які негативні чи позитивні тенденції з'явилися? Чи краще стало жити, чи підвищився добробут громадян?

Аби відповісти на ці непрості запитання, звернімося до деяких фундаментальних економічних понять.

Суворі реалії

Валовий внутрішній продукт є основним макроекономічним показником, який визначає кінцеві результати економічної діяльності держави. Тому звернімося до цифр.

Номінальний ВВП 2005 року становив 418,5 млрд. грн., що на 73,4 млрд. грн. більше, ніж у 2004-му. Здавалося б, чимала прибавка, але якщо взяти приріст реального ВВП, то він дорівнював тільки 2,6%, що майже вп'ятеро нижче показника 2004 року (12,1%) і в 3,2 разу менше показника, враховуваного при затвердженні бюджету країни (8,2%). І взагалі, показник зростання реального ВВП торік був найнижчим з 2000 року, після початку економічного зростання.

У поточному році ситуація не поліпшується. За підсумками січня-лютого реальний приріст ВВП становив тільки 1,5% проти 5,5% за аналогічний період минулого року. Водночас при затвердженні держбюджету на 2006 рік передбачалося зростання ВВП на 7%.

Найгостріше запитання дня: у який цикл ми вступаємо - стагнації чи очікування, і яким буде цей цикл - коротким чи тривалим? Від правильної відповіді на нього залежить ефективність економічної політики нового уряду і те, чи зуміє він перейти до "парадигми економічного зростання".

Логіка підказує, що ключ до зростання перебуває в реальному секторі економіки та зміні структури ВВП.

За останні три роки структура виробництва ВВП практично не зазнала змін, оскільки істотних перетворень в економіці не сталося (табл. 1). Очевидна лише динаміка такої його складової, як чисті податки на продукти. Після її зниження 2004 року на один процентний пункт порівняно з 2003-м, 2005 року вона зросла на 2,5 п.п. і досягла 12,1% ВВП. А це не що інше, як збільшення податкового пресу на реальний сектор економіки, що, безумовно, негативно позначається на його частці в структурі ВВП.

Уповільнення темпів розвитку реального сектора економіки зумовило зниження за два роки частки валової доданої вартості його чотирьох основних галузей (промисловості, сільського господарства, будівництва і транспорту) з 55 до 50,7% ВВП.

Відповідно, у структурі ВВП за категоріями доходу також зріс фіскальний компонент у вигляді чистих податків на виробництво й імпорт. Якщо 2003 року вони становили 11,3%, а в 2004-му - 10,2%, то за підсумками 2005 року зросли до 12,9% ВВП, перевищивши середній показник по 25 країнах Європейського Союзу - 12,2% ВВП.

І, нарешті, соціальна складова економічної та бюджетної політики, здійснюваної 2005 року, позначилася на структурі ВВП за категоріями кінцевого використання (табл. 2).

У використаному ВВП істотно зросла питома вага кінцевих споживчих витрат - як у секторі домашніх господарств, так і в державному секторі. У 2005-му порівняно з попереднім роком питома вага споживчих витрат у цілому зросла на 6,4 п.п. - до 77,7% ВВП. У зв'язку з різким збільшенням виплат соціального характеру, частка споживчих витрат домашніх господарств збільшилася на 4,5 п.п. і досягла 58,2% ВВП, що відповідало середньому показнику по країнах Європейського Союзу.

У зв'язку з цим виникає ще одне важливе запитання: як вплинув цей феномен на добробут простого українця?

Порівняємо в цьому плані 2004 і 2005 роки. Номінальні доходи населення зросли 2004 року на 27,2%, а 2005-го - на 38,4%. Із урахуванням індексу інфляції реальні доходи населення також збільшилися. Середньомісячна номінальна заробітна плата зросла з 589,62 грн. у 2004-му до 806,19 грн. у 2005-му (на 36,7%), а от індекси реальної заробітної плати становили відповідно 123,8 і 120,3. Тобто реальна зарплата в 2004-му зростала швидше, ніж торік.

Важливо також, що в 22 регіонах країни рівень середньомісячної заробітної плати штатного працівника був нижчим за середньомісячну заробітну плату по Україні, тобто менше 806,19 грн., а розрив між найвищою середньомісячною зарплатою (м. Київ) і найнижчою (Тернопільська область) становить 2,4 разу. Виходячи з цього, можна зробити невтішний висновок: істотного підвищення життєвого рівня населення торік не сталося.

Тепер про інший показник, провісник економічного зростання, - валові нагромадження основного капіталу, або, простіше кажучи, інвестиції. Їхня питома вага знизилася з 22,6 до 21,1%. Своєю чергою, частка сальдо чистого експорту товарів і послуг хоч і зберегла позитивне значення, але скоротилася з 7,5 до 0,5% ВВП.

Наведені дані за структурою ВВП відображають негативні тенденції в економіці і вимагають від нового уряду ретельного аналізу для наступного перегляду основних параметрів економічної політики на 2006 рік, а також зміни в підходах до формування прогнозу макропоказників і Бюджетної резолюції на 2007 рік.

Незакономірні закономірності

Прогнозований обсяг валового внутрішнього продукту є базовим показником для формування бюджетних параметрів і грошово-кредитної політики. У свою чергу, вихідними даними для його визначення слугують такі макроекономічні показники, як індекси інфляції, цін виробників, зростання виробництва, фонд оплати праці, обмінний курс. Ці показники також використовуються для визначення бюджетних параметрів і є основними критеріями їхньої оцінки на кожній стадії бюджетного процесу.

Під час формування проекту державного бюджету на наступний рік перелічені макропоказники використовуються для розрахунків бюджетних надходжень практично за всіма видами платежів. Таким чином, очевидна закономірність між зростанням дохідної частини бюджету й індексом реального ВВП.

Однак виконуваний Рахунковою палатою факторний аналіз і експертні розрахунки виявили метаморфози з цим, здавалося б, тривіальним постулатом в останні п'ять років. Якщо в 2000-2004 роках економічне зростання випереджало зростання реальних бюджетних доходів, то в 2005-му за уповільнення ділової активності досягнуто істотного приросту реальних доходів бюджету.

Так, 2000 року, уперше після десятилітнього спаду, реальний валовий внутрішній продукт порівняно з 1999-м зріс на 5,9%, багаторазово перевищивши прогнозні очікування (приріст на 1%). Економічному зростанню сприяла бюджетна політика, зокрема низка законодавчих рішень, пов'язаних із стимулюванням виробництва на підприємствах гірничо-металургійного комплексу й у створених спеціальних економічних зонах, а також стимулюванням експорту товарів. Відповідно до статті 60 закону про держбюджет на 2000 рік, здійснювалося погашення заборгованості підприємств енергетики й житлово-комунального господарства зі сплати податку на додану вартість, податку на прибуток підприємств та інших платежів на загальну суму 7,5 млрд. грн., що поліпшило їхнє фінансове становище.

Нагадаю, головною особливістю бюджету країни на 2000 рік був його поділ на загальний і спеціальний фонди в зв'язку із включенням у нього спеціальних коштів бюджетних організацій. За підсумками 2000 року, доходи зведеного бюджету порівняно з 1999-м у цілому збільшилися на 16,2 млрд. грн., або на 49,2%, і становили 49,1 млрд. гривень. При цьому третину зростання було забезпечено за рахунок зарахування до спеціального фонду 5,4 млрд. грн. власних коштів бюджетних організацій. За умови приведення доходів зведеного бюджету до порівнянної структури номінальне збільшення проти 1999 року дорівнювало 24,1%. Відповідно, реальні доходи зведеного бюджету зросли на 0,8%.

Таким чином, досягнуте 2000 року зростання ВВП не привело до адекватного збільшення бюджетних надходжень. Такі тенденції спостерігалися й у наступні роки, хоча виконання бюджетів відбувалося в умовах високих темпів розвитку економіки, що показано в табл. 3. При цьому внаслідок незбалансованості економічної й бюджетної політики була відсутня стійка залежність між індексом приросту реального ВВП і доходів зведеного бюджету. Якщо 2000 року на один відсоток приросту ВВП припадало 0,14% приросту доходів зведеного бюджету, то в 2001-му - 0,52, 2002-му - 0,69, 2003-му - 0,3, 2004-му - 0,53% зростання доходів. "Докорінний перелом" стався 2005 року, коли це співвідношення досягло 4,04.

При цьому номінальні доходи бюджетів постійно зростали, збільшившись за останні п'ять років у 2,7 разу - до 134 млрд. гривень. Це відбувалося в основному за рахунок законодавчих рішень щодо розширення податкової бази, залучення додаткових джерел доходів, а також неповного відшкодування податку на додану вартість. Такі чинники Рахункова палата кваліфікує як суб'єктивні, оскільки вони не пов'язані з економічною діяльністю, і, на жаль, останніми роками у виконанні держбюджету згадані чинники превалюють.

Прикладом такої закономірності є результати 2005 року. За оперативними даними Державного казначейства, торік до держбюджету в цілому надійшло 105,2 млрд. грн. доходів, що майже на 35 млрд. більше порівняно з 2004-м. Проте, за експертною оцінкою Рахункової палати, за рахунок економічного зростання отримано 7 млрд. грн., або тільки 20% приросту доходів. До економічних чинників віднесено зростання виробництва валової доданої вартості, активізацію зовнішньоекономічної діяльності, збільшення випуску підакцизної продукції.

Решту приросту (понад 28 млрд. грн.) забезпечено за рахунок суб'єктивних чинників. Так, збільшення фіскального навантаження на платників у зв'язку зі скасуванням низки податкових пільг, підвищення ставок окремих платежів додатково дали 6,5 млрд. гривень.

Значна частина приросту платежів (майже 21,5 млрд. грн.) пояснюється іншими суб'єктивними чинниками. Передусім я назвав би розширення бази оподаткування, особливості обліку ПДВ, погашення заборгованості громадянам по заощадженнях, а також приріст зайве сплачених платежів. Ці тенденції, які зберігаються поточного року, головним чином і пояснюють парадоксальну ситуацію, коли при зниженні показників економічної діяльності досягається приріст бюджетних доходів.

Наведені дані та причини виникнення такого "нового феномену" в бюджетній політиці 2005-2006 років відображено в матеріалах Рахункової палати, про які поінформовані і президент України, і Верховна Рада, і уряд.

Ряд фахівців із макроекономіки та з бюджету, керівники уряду пояснюють зазначений феномен низкою інших причин: різка зміна внутрішньої структури ВВП, виведення з тіні окремих секторів економіки і публічність процесів приватизації, посилення регулюючої ролі держави загалом тощо. Усі ці чинники, безумовно, впливають тією чи іншою мірою. Але суть цього феномену й у тому, що глибина суперечності формування ВВП і дохідної частини бюджету зумовлені відсутністю в Україні довгострокової економічної політики, яка забезпечувала б стійке економічне зростання в умовах інтеграції до світового економічного співтовариства.

Причини й наслідки

За відсутності чітко вивіреної економічної політики неминучі бензинові, м'ясні, цукрові, газові, комунальні та інші кризи, як і неминуче застосування в таких випадках адміністративних методів для їхнього подолання.

Немає системності в здійсненні податково-бюджетної політики - звідси й погіршення інвестиційного клімату, і стримування структурних перетворень в економіці.

Майже одночасно скасовано пільги та преференції для суб'єктів спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку, цілих галузей економіки. Таким чином, благородна ідея забезпечення рівності умов оподаткування трансформувалася на гальмо розвитку провідних галузей промисловості. За підсумками минулого бюджетного року, приріст промислового виробництва становив лише 3,1%, що вчетверо менше показника за 2004-й. А за перші два місяці поточного року випуск промислової продукції навіть знизився на 0,6%. Ось вам і збільшення частки реального сектора економіки у валовому внутрішньому продукті!

Неповноцінність державної політики проявилася і стосовно середнього та малого бізнесу, щоправда, податкові ініціативи уряду було невдовзі переглянуто.

Політичні заяви щодо реприватизації спричинили скорочення приросту іноземних інвестицій. Статистику поліпшила передача нерезидентам прав власності на "Криворіжсталь" і банк "Аваль" за 5,8 млрд. дол., що не є капітальними інвестиціями в економіку. Тому насправді, коли виключити зазначену суму, приріст прямих іноземних інвестицій дорівнював не 7,3, а 1,5 млрд. дол. і скоротився майже на третину порівняно з 2004-м.

Політика, спрямована на соціалізацію бюджету, основу якої становили передвиборні обіцянки, мала неоднозначні наслідки. З одного боку, це загальносвітова практика, але в запропонованому трактуванні питання мінімізувалася інноваційна складова розвитку економіки, порушився баланс між соціальними виплатами й виплатами на розвиток вітчизняного товаровиробника, зник бюджет розвитку, зріс ризик інфляційного сплеску.

Зростання платоспроможності населення уряд намагався покрити за рахунок стимулювання імпорту, одночасно вдавшись до ревальвації гривні. У результаті за підсумками минулого року, уперше за шість років, сальдо зовнішньої торгівлі товарами стало від'ємним і сягнуло 1,8 млрд. дол. США. Збільшення торік номінальних і реальних доходів населення на більш як 38 і 20% відповідно створило відкладені інфляційні очікування, що вже починають простежуватися в поточному році. За січень-лютий 2006 року індекс споживчих цін становив 103%.

Інфляційні процеси також поглиблюються газовими проблемами. Враховуючи відомі домовленості, що спричинили майже дворазове збільшення цін на природний газ для промислових споживачів, складно буде забезпечити прогнозований при складанні бюджету рівень інфляції в 8,7%.

За стартового зростання реального ВВП на 1,5% за підсумками перших двох місяців досягнення в поточному році економічного зростання на 7% вельми проблематичне.

Майже п'ятнадцятирічний досвід державності засвідчує: економічний розвиток України відбувався під впливом будь-яких чинників і ідей, але тільки не в умовах чітко обраної й у законодавчому порядку затвердженої економічної стратегії розвитку. Країна розвивалася на основі постійних імпровізацій і хитань - від ЄЕП до ЄС, від масових податкових пільг до цілковитої їхньої ліквідації, від підтримки вітчизняного виробника й експортної орієнтації до політики відкритих дверей для імпортерів, від девальвації до ревальвації...

Але сьогодні, коли настав час реалізації передвиборних обіцянок, а економіка перебуває між "парадигмою спаду" й "парадигмою піднесення", треба позбутися ілюзій, сахання від однієї економічної теорії до іншої.

Хотілося б, звісно, аби тринадцятий прем'єр-міністр, усупереч прикметам, став успішнішим і разом із своєю командою дістав належні уроки з результатів діяльності своїх попередників. Сподіваюся, висновки та пропозиції Рахункової палати, які містяться в матеріалах аудиторських перевірок, допоможуть йому в цьому.

Про цей сайт | Адміністратор | Лист до редакції
Розробник ЗАТ "Софтлайн", Україна© Рахункова палата України