20 травня 2022    
Пошук
Головна » Міжнародне співробітництво » EUROSAI
09.07.2007

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОХОДОВ

Выводы и рекомендации

Преамбула

VI Конгресс ЕВРОСАИ, проводимый с 30 мая по 2 июня 2005 года в Бонне, занялся вопросом финансового контроля государственных доходов высшими органами финансового контроля (ВОФК). Достижение и сохранение надежной основы доходов имеют ключевое значение для созидательной деятельности и обеспечения дееспособности государства. Ввиду важности эффективной системы взимания доходов, высшие органы финансового контроля делают финансовый контроль доходов специализированной, независимой областью своей деятельности. Основными направлениями консультаций в области финансового контроля государственных доходов на Конгрессе являлись следующие три подтемы:

Подтема 1

- Значимость государственных доходов для органов управления государственными финансами и для законодательного бюджетного органа

Подтема 2

- Роль высших органов финансового контроля в бюджетном цикле

Подтема 3

- Методы проведения финансового контроля и эффекты, достигаемые в результате контрольно-ревизионной деятельности

Три международные рабочие группы ВОФК под председательством Нидерландов (подтема 1), Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (подтема 2) и Польши (подтема 3) подготовили совещания Конгресса. Они разработали документы для обсуждения по указанным подтемам, в которых нашли свое отражение опыт и знания теперь уже 47 членов ЕВРОСАИ. Участвуя в составлении подробных документов стран, члены ЕВРОСАИ помогли создать базу для проведения обсуждений на Конгрессе, основанную на обширной информации и опыте. Таким образом они создали предпосылки для важных выводов, заключений и рекомендаций, которые были разработаны во время совещаний Конгресса в Петерсберге недалеко от города Бонн.

Тем самым Конгресс продолжил уже 15-летнее партнерское сотрудничество членов ЕВРОСАИ, целью которого является междусторонний обмен информацией и мнениями с тем, чтобы учиться на опыте других. Приводимые ниже заключения и рекомендации служат для того, чтобы с учетом названных выше целей члены ЕВРОСАИ могли расширить свои знания и углубить сотрудничество, особенно при практическом осуществлении своих задач в области финансового контроля государственных доходов. В них учитываются различные условия, в которых члены ЕВРОСАИ осуществляют свою деятельность и, в рамках предоставленных отдельным членам полномочий, должны быть приняты во внимание.

1. Значимость государственных доходов для органов управления государственными финансами и для законодательного бюджетного органа

1.1 Лимская декларация, принятая в 1977 году, подчеркивает, что все управление государственными финансами должно быть объектом контроля высшего контрольного органа. По отношению к налоговым доходам декларация указывает на то, что высший контрольный орган должен быть уполномочен проверять уплату налогов до максимально возможной степени. Изложенные в декларации принципы и нормы обладают неограниченной действенностью как в области государственных расходов, так и в области государственных доходов. ЕВРОСАИ повторяет свою приверженность Лимской декларации, "Великой хартии" финансового контроля, которая по прежнему представляет собой достаточную международную нормативную базу для финансового контроля доходной части бюджетов высшими органами финансового контроля.

1.2 Несмотря на то, что Лимская декларация относится к налогам, следующие аспекты также относятся ко всем государственным доходам:

  • подчеркивание контроля законности и надлежащего выполнения взимания государственных доходов,
  • важность контроля эффективности системы взимания государственных доходов при проведении контроля взимания доходов,
  • необходимость проверки выполнения смет доходов и
  • значимость предложения законодательным органам меры по усовершенствованию.

1.3 На уровне ниже Лимской декларации существуют некоторые специальные принципы контроля для проверки определенных видов государственных доходов (например, НДС). В этой связи Конгресс приветствует инициативы членов ЕВРОСАИ или Европейских рабочих групп, которые уже разработали такие принципы и готовы предоставить их другим высшим органам финансового контроля. Веб-сайт ЕВРОСАИ может быть подходящим средством для этого.

1.4 ЕВРОСАИ признает, что налоги и отчисления на социальное страхование являются самыми важными категориями государственных доходов. За последние годы не наблюдалось существенных изменений в структуре государственных доходов. Отчеты налоговых органов о нефинансовой информации встречаются редко. В интересах повышения прозрачности рекомендуется поощрять их составление.

1.5 В то время как структура государственных доходов остается достаточно стабильной, ЕВРОСАИ наблюдает быстрые изменения в процессах взимания государственных доходов, связанных с новыми законодательными актами, реорганизациями налоговых органов и повышением уровня автоматизации. ВОФК следует учесть эти изменения при подготовке своих стратегий проведения контроля. При разработке своих стратегий проведения контроля ВОФК должны также показать осторожный подход к более широкому контексту контрольно-ревизионной деятельности, включая налоговую культуру и готовность налогоплательщиков выполнить требованию по уплате налогов. Последнее оказывает сильное влияние на стратегию и организационную структуру налогового органа.

1.6 С учетом ограниченных ресурсов ВОФК должны заботиться об эффективном распределении их существующих мощностей. Разработка специальной стратегии для проведения контроля государственных доходов, в рамках которой важную роль играет анализ риска, представляет собой важный шаг в направлении оптимизации контрольно-ревизионной деятельности ВОФК. Это в первую очередь касается налогов, представляющих собой основной источник государственных доходов и по отношению к которым, в частности, могут возникать высокие потери доходов.

Важными индикаторами для анализа риска ВОФК в области финансового контроля налогов являются следующие:

  • объем поступлений по определенным видам налогов,
  • сложность соответствующих и эффективность положений налогового законодательства,
  • предрасположенность к ошибкам в процессе взимания налогов,
  • интенсивность стратегии контроля и процессов внутреннего контроля в налоговом органе,
  • вероятность, что налогоплательщики уклоняются от выполнения своих налоговых обязательств или избегают его,
  • объем прав доступа налогового органа к данным, связанным с налогообложением,
  • процессы реструктуризации и модернизации.

1.7 Итоги, подведенные по документам стран членов ЕВРОСАИ показали, что частично наблюдается чисто бюджетно-техническое перемещение финансовых потоков расходной части в доходную часть бюджетов, в частности, в связи с налоговыми льготами. В некоторых государствах такие налоговые льготы достигли значительных размеров. Однако, до сих пор не хватает понимания результативности налоговых льгот. Рекомендуется, чтобы ВОФК улучшили свои аналитические выводы об объеме и степени достижения цели в области налоговых льгот. Некоторые документы отдельных стран указывают на объем и сложность налогового законодательства, которые могут привести к недополучению и исключениям по налогам. По этой причине Конгресс высказывается в пользу проведения согласованной проверки налоговых льгот, в которой могут участвовать все члены ЕВРОСАИ.

2. Роль высших органов финансового
контроля в бюджетном цикле

2.1 Прогнозы ожидаемых государственных доходов исполнительной власти имеют важное значение для процесса принятия политических решений в парламентах. ВОФК наблюдают растущую заинтересованность третьих сторон привлечь их во все большей степени к бюджетному циклю по доходам. В этой связи ВОФК занимает особо привелигированную, независимую и важную позицию в отношении данных, предположений и прогнозах о доходной части государственного бюджета. ВОФК, на самом деле, может быть единственным органом, обладающим независимым доступом к подробным данным, лежащим в их основе. Функции ВОФК, однако, не включают в себя составление прогнозо о доходах, на которых основываются бюджеты.

2.2 Однако рекомендуется, чтобы ВОФК - руководствуясь Лимской декларацией - провели последующий контроль смет доходов и, таким образом, оказали влияние в целях достижения реального прогнозирования доходов. Изменяются и растут ожидания, проявляемые со стороны парламентов, некоторых правительств и широких кругов общественности относительно деятельности ВОФК. В случае - вполне вероятного - дальнейшего увеличения этих ожиданий ВОФК должны опасаться не предпринимать меры, которые привели бы к уменьшинию их возможностей действовать как эффективный, независимый орган внешнего контроля. Однако, отказ от изменений также заключает в себя риск ослабления позиции и репутации ВОФК. По этой причине важно, чтобы каждый ВОФК определил свои стратегии на будущее.

2.3 Прежде чем они могут проводить какие-либо работы по доходной части бюджета, ВОФК должны обладать законными полномочиями для выполнения такой деятельности. ВОФК, однако, должны обеспечить наличие необходимых технических знаний и ресурсов. Однако, прогнозы о доходах опираются на общеэкономические тендениции и политические цели, а обе отличаются высокым риском заблуждений. ВОФК должны осознать эти ограничения и признать, что для них может оказаться очень сложным найти достаточные, релевантные и достоверные независимые доказательства для обоснования своей оценки доходной части бюджета и прогнозов о доходах.

2.4 К задачам многих ВОФК в рамках анализа бюджетов также относится оценка прогнозов ожидаемых налоговых поступлений и смет по государственным доходам. Целесообразным кажутся проверки, направленные на контроль методов прогнозирования и процессов принятия решений, с помощью которых составляются прогнозы по бюджетным поступлениям. ВОФК могут выявить слабые места в процессах прогнозирования и представить полученные выводы с тем, чтобы в будущем достичь лучших прогнозов о развитии государственных доходов. Таким образом ВОФК внесли бы важный вклад в улучшение качества прогнозов о доходах и будущих бюджетных смет и повысили прозрачность процессов утверждения бюджетов. Поэтому, по мере возможности, ВОФК следует проводить контрольно-ревизионные меры, нацеленные на повышение прозрачности данных, улучшение фискальных моделей, методов и процессов формирования доходной части бюджета и прогнозов о доходах.

2.5 Высшие органы финансового контроля в различной степени участвуют в контроле формирования бюджета. Некоторые ВОФК осуществляют формальные последующие проверки, приводящие к заключениям по доходной части бюджетов. Некоторые ВОФК также проводят контроль бюджетных смет и проконсультируют правительства и парламенты по вопросам доходов. При этом ВОФК могут внести свой опыт, полученный в рамках проведенных раньше мер по проверке различных источников доходов. Цель состоит в том, чтобы предоставить правительствам и парламентам возможности критической оценки бюджетных смет с учетом полученных в рамках прежней контрольно-ревизионной деятельности выводов.

2.6 Было бы желательно, чтобы в тех государствах, в которых ВОФК до сих пор еще не имеют права дать консультации по доходной части в рамках формирования бюджета, их полномочия были расширены соответствующим образом. ВОФК понимают, что во многих областях не хватает достоверных данных, необходимых для надежной проверки доходной части бюджета. Некоторые страны добились больших результатов в макроэкономическом отношении чем другие. При наличии достаточных достоверных данных ВОФК следует рассматривать возможность контроля обоснованности предположений по доходной части бюджета. Выполняя такую деятельность, ВОФК могут учитывать нормы, принятые Международной федерацией бухгалтеров.

2.7 Одно из основных направлений контрольно-ревизионной деятельности в области государственных доходов - исполнение положений налогового законодательства. ВОФК, проверяющие государственные доходы, в основном сосредотачиваются на контроле соответствующего применения положений законов о поступлениях компетентным органом власти, а также на контроле своевременного, полного и равномерного взимания доходов. При этом ВОФК руководствуются положениями, заданными в законах о поступлениях и проверяют, как их исполнение влияет на практическую работу данного органа. В рамках таких проверок могут обнаруживаться отклонения между последствиями, вызванными действиями исполнительной власти и целями, определенными законодательством.

2.8 Если ВОФК обнаруживают такие отклонения, то может оказываться, что их причина порой не только связана с недостатками в административных действиях. Причина таких отклонений скорее может быть связана с самими законодательными положениями, например, если законы являются слишком сложными, так что их исполнение на практике затруднительно. В таком случае деятельность органов внешнего финансового контроля не должна ограничиться только оценкой деятельности органа исполнительной власти. Высшие органы финансового контроля, обладающие соответствующими полномочиями, должны использовать выводы, полученные в результате такой контрольно-ревизионной деятельности, также и для проведения консультаций и проинформировать законодателя о недостатках исполнения, вызванных неудобными для исполнения нормами. Для улучшения ситуации ВОФК должны инициировать внесение изменений в законодательство. Это также относится и к тем недостаткам в области кадрового и материально-технического обеспечения.

3. Методы проведения финансового контроля и эффекты, достигаемые в результате контрольно-ревизионной деятельности

3.1 Высшие органы финансового контроля, в рамках своих полномочий, обладают различными методическими подходами для финансового контроля государственных доходов: Проверка надлежащего ведения дел является важной, так как с ее помощью можно обнаружить недостатки в исполнении законов о поступлениях и факты неравного обращения при взимании налогов. Проверка эффективности (VFM audit) в области государственных доходов пригодна, например, для содействия более эффективному и действенному взиманию доходов, а также для сопровождения процессов реструктуризации налоговых органов. Совмещение двух видов проверки, или же совмещение подходов финансового контроля и контроля эффективности в едином проекте может привести к более полным результатам и выводам в рамках контроля государственных доходов. Кроме того, это может способствовать проведению оценки результативности налоговых льгот и тем самым предоставить возможность оценки степени достижения цели.

3.2 Рекомендуется, чтобы ВОФК использовали все элементы Лимской декларации при проведении контроля надлежащего ведения дел и проверки эффективности, а также при совмещении этих методов и критериев контроля. Они должны стремиться к возможно более глубокому контролю государственных доходов и к использованию возможностей Лимской декларации для ознакомления с индивидуальными налоговыми делами.

3.3 На основе предшествующих анализов риска ВОФК должны использовать свои ресурсы эффективным и действенным образом. Они должны приспособить контрольно-ревизионную деятельность к условиям растущей автоматизации. Этого требует возможность обмена данными с налоговым органом. Предпосылкой для этого является оснащение ВОФК средствами информационной технологии, отвечающими, как минимум, стандарту проверяемых налоговых органов. Если для проведения контрольно-ревизионной деятельности необходимо оценить использование сложных компьютерных программ, может быть целесообразным, чтобы ВОФК поручил проведение этого контроля внешним экспертам. Кроме того может быть целесообразным, чтобы ВОФК разработали собственное программное обеспечение, отвечающее целям проверки.

3.4 Рекомендуется, чтобы ВОФК следили за осуществлением их рекомендаций по устранению недостатков и улучшению действий исполнительных органов. В целях обеспечения воплощения в жизнь результатов проверки ВОФК, контрольные проверки рекомендуется осуществить по крайней мере в том случае, если имеется высокий риск уменьшения государственных доходов.

3.5 Рекомендуется, чтобы ВОФК на внутригосударственном уровне тесно и структурировано сотрудничали с другими государственными органами, отвечающими за контроль государственных доходов. В рамках своих собственных контрольных проектов ВОФК следует как можно более интенсивно полагаться на выводах, полученных такими органами. При этом партнерами могут быть как органы внешнего контроля других уровней государства, так и органы внутреннего финансового контроля из области исполнительной власти.

3.6 Растущая экономическая взаимозависимость привела к такой ситуации, в которой ВОФК уже не в состоянии эффективно выполнять свои задачи в области государственных доходов без сотрудничества с другими высшими органами финансового контроля. Наглядный пример для этого - сфера контроля в области организованной трансграничной налоговой преступности. Во многих государствах организованные трансграничные налоговые преступления ведут к значительному снижению поступлений. Для ограничения такой преступности необходимо международное сотрудничество компетентных органов. Высшим органам финансового контроля, осуществляющим проверки в этой области, рекомендуется усиленно воспользоваться имеющейся возможностью сотрудничества с другими ВОФК. В случае отсутствия необходимых для этого законодательных условий, например для международного обмена данными, ВОФК смогли бы воздействовать на парламенты с тем, чтобы создать необходимые общие законодательные условия.

4. Общие рекомендации

На VI Конгрессе ЕВРОСАИ проводилось основательное рассмотрение целого ряда важных и комплексных вопросов. Они все влияют на роль и деятельность ВОФК, а также на вклад, который ВОФК могут внести в повышение прозрачности и в финансовый контроль государственных доходов. В результате прений Конгрессом было принято следующее:

  • поощрять членов ЕВРОСАИ пересмотреть их общую стратегию в области контроля доходов;
  • проводить согласованный контроль налоговых льгот, в котором могут участвовать все члены ЕВРОСАИ;
  • принимать предложение рабочей группы ЕВРОСАИ по Информационным технологиям изучать значение ИТ в области контроля над нарушениями по государственным доходам;
  • поощрять членов ЕВРОСАИ обмениваться эталонными данными, определениями и критериями с тем, чтобы они были в состоянии сравнивать расходы и эффективность налоговых органов на межуднародном уровне;
  • поощрять членов ЕВРОСАИ разделяться своими инициативами и соответствующими руководящими принципами по теме государственных доходов на веб-сайте ЕВРОСАИ.

Конгресс также призвал к разработке отчетов по вышеназванным пунктам для VII Конгресса ЕВРОСАИ в 2008 году.

Про цей сайт | Адміністратор | Лист до редакції
Розробник ЗАТ "Софтлайн", Україна© Рахункова палата України