26.03.2015

Відбулися комітетські слухання на тему:
«Діяльність Рахункової палати:
шляхи законодавчого реформування»

 

25 березня 2015 року у Комітеті Верховної Ради України з питань бюджету відбулися слухання, на яких обговорювалися шляхи законодавчого вдосконалення діяльності Рахункової палати у новій редакції закону про Рахункову палату.

Такі слухання проведено за сприянням Німецького товариства міжнародного співробітництва GIZ та громадської організації «Ліга інтернів».

DSC_0040

Відкриваючи комітетські слухання, Голова Комітету з питань бюджету Андрій Павелко зазначив, що враховуючи сучасні умови та політико-правові засади розвитку держави, Рахункова палата повинна стати провідним, дієвим та ефективним інститутом парламентського контролю у сфері публічних фінансів, а відтак слухання мають на меті обговорення відповідних питань, включаючи напрями доопрацювання законопроекту про Рахункову палату (реєстр. № 2072), поданого Президентом України та прийнятого Верховною Радою України 5 березня 2015 року за основу.

Голова підкомітету з питань державного фінансового контролю та діяльності Рахункової палати Комітету з питань бюджету Іван Крулько, який був модератором цих слухань, коротко поінформував про проведену Комітетом з питань бюджету роботу щодо законопроекту за реєстр. № 2072. При цьому повідомив, що наразі триває робота щодо узагальнення поданих до законопроекту пропозицій і доопрацювання Комітетом законопроекту для його розгляду Верховною Радою України у другому читанні.

У комітетських слуханнях взяли участь заступник Голови Верховної Ради України Оксана Сироїд, Представник Президента України у Верховній Раді України Степан Кубів, народні депутати України - представники Комітету з питань бюджету Василь Амельченко, Олександр Горбунов, Ярослав Маркевич та Сергій Рудик, інші народні депутати від різних депутатських фракцій, Голова Рахункової палати Роман Магута, заступник Міністра фінансів України Роман Качур, а також представники Адміністрації Президента України, Міністерства фінансів України, Рахункової палати, Апарату Верховної Ради України, громадських організацій і вищих навчальних закладів, міжнародні експерти та інші запрошені і зацікавлені особи.

У процесі слухань відбулися фахові і конструктивні виступи щодо шляхів законодавчого вдосконалення діяльності Рахункової палати.

Завершуючи комітетські слухання, Іван Крулько звернув увагу, що висловлені під час слухань слушні пропозиції будуть опрацьовані Комітетом з питань бюджету при підготовці законопроекту за реєстр. № 2072 до другого читання, а також підсумував попередні висновки таких слухань:

  • діяльність Рахункової палати має стати більш відкритою і публічною;
  • Голова і члени Рахункової палати повинні бути незалежними, професійними та політично неупередженими;
  • процедура призначення Голова і члени Рахункової палати має бути максимально прозорою та демократичною, а кандидати на вищеназвані посади мають відповідати чітким кваліфікаційним вимогам;
  • фінансове забезпечення Рахункової палати має здійснюватися відповідно до єдиних бюджетних правил, при цьому бюджетні кошти мають бути достатніми для належного виконання таким державним органом своїх повноважень з урахуванням необхідності вжиття заходів щодо економного і раціонального використання фінансових, трудових та інших ресурсів;
  • робота Рахункової палати має бути ефективною і результативною, що передбачає не тільки підготовку більш обґрунтованих висновків щодо виявлених порушень, але і конкретних практичних рекомендацій щодо їх усунення та недопущення у подальшому;
  • необхідно посилити взаємодію Рахункової палати з Верховною Радою та правоохоронними органами для підвищення рівня реагування та впровадження пропозицій і рекомендацій Рахункової палати за результатами контрольних заходів.

 

Виступ Голови Рахункової палати Магути Р.М. на комітетських слуханнях на тему:
«Діяльність Рахункової палати: шляхи законодавчого реформування»

 

DSC_0055

 

Шановні народні депутати!

Шановні учасники комітетських слухань!

 

Користуючись нагодою, дозвольте подякувати Комітету Верховної Ради України за ініціативу проведення комітетських слухань та проявлену увагу всіх присутніх до актуальності і значення законодавчого реформування Рахункової палати України у сучасних умовах державотворення.

З прийняттям у 1996 році Закону України "Про Рахункову палату" Україна отримала принципово новий конституційний орган державного фінансового контролю, чим закладено основу цивілізованого, сучасного і демократичного процесу розподілу системи контролю на зовнішній та внутрішній.

Рахункова палата по-суті стала одним і з перших державних інститутів, який сформував свою діяльність на загальновизнаних принципах - законності, плановості, об'єктивності, незалежності та гласності, тим самим засвідчила початок демократизації системи державного управління.

Вже з перших днів свого розвитку Рахункова палата заявила суспільству про свою відкритість і прозорість організаційної, контрольної та експертної роботи. Результати практично всіх аудиторських заходів стали предметом оприлюднення. А в роки становлення і по теперішній час, діяльність Рахункової палати проходить під гаслом -

"Кожний платник податків, кожний громадянин України має знати як використовується кожна бюджетна копійка.

Поява демократичного, незалежного конституційного органу, його відкритість і публічність одразу отримала підтримку суспільства і водночас великий супротив влади. Присутність відповідного опору Рахункова палата відчувала майже впродовж 17 років своєї діяльності.

Буквально через декілька місяців після прийняття Закону України "Про Рахункову палату" у грудні 1996 року Президент України звернувся до Конституційного Суду України з поданням щодо відповідності Закону Конституції України. Як реагування на таке звернення із Закону було вилучено:

- визначення Рахункової палати, як органу "вищого державного фінансово-економічного контролю";

- повноваження щодо організації контролю за виконанням доходної частини Державного бюджету України.

Ми отримали "Табу" на цілий ряд функцій, відсутність яких фактично позбавила забезпечення повноцінного, прозорого контролю у бюджетній сфері, який, на відміну від України, десятками років розвивався і вдосконалювався у міжнародній практиці.

Не дивлячись на такий супротив, Рахункова палата, опираючись на урізану правову базу, змогла надзвичайно швидко і динамічно утвердитись як в українському суспільстві, так і в системі Вищих органів державного контролю європейських та світових країн.

В 1998 році нашу інституцію обрано до складу Світової організації вищих органів фінансового контролю (ІNTOSAI), яка нараховує в собі більше 192 Вищих органів фінансового контролю з усього світу, а в 1999 році Рахункова палата здобула членство в Європейській організації вищих органів фінансового контролю (ЕUROSAI). Рахункова палата ввійшла до керуючих органів серед ВОФК країн Європи, нас обрали керівником постійно-діючої Робочої групи ЕUROSAI з аудиту коштів, виділених на попередження та ліквідацію наслідків катастроф.

З 2009 по 2013 рік Рахункова палата (більше двох термінів поспіль) здійснювала повноваження зовнішнього аудитора ОБСЄ, що безумовно є визнанням професіоналізму та авторитету установи та України в цілому.

Будучи однією із малочисельних за своїм складом структур (490 чоловік), Рахункова палата заявила про себе результатами своєї діяльності. Діапазон контролю у роботі охоплював і охоплює на сьогодні практично всі сфери розвитку країни - умовно кажучи від народження дитини і до космічної галузі (наука, освіта, соціальна сфера, агропромисловий комплекс та екологія, промисловість, збройні сили та правоохоронні органи) - все це стало предметом аудиторських досліджень Рахункової палати.

Фактично всі висновки, прийняті Колегією Рахункової палати за результатами перевірок були адресовані Уряду України, Президенту України, Верховній Раді України, Раді Національної Безпеки, міністерствам та відомствам. За своєю природою та світовою практикою Рахункова палата не наділена фіскальними функціями, її місія виявляти причини бюджетних порушень та рекомендувати шляхи їх усунення.

Саме виходячи із цих природних властивостей, Рахункова палата впродовж останніх років роботи неодноразово наголошувала та звертала увагу влади на серйозні ризики, що мали та, на жаль, мають місце у системі матеріально-технічного забезпечення Збройних Сил України, на порушення балансу у виділенні коштів і їх використання на розвиток сучасної науки в усіх галузях економіки, на проблеми ліквідації наслідків на ЧАЕС та у природоохоронній сфері, на серйозні прорахунки і досить значні втрати доходів до бюджету у тютюновій, горілчаній галузях та у гральному бізнесі.

Якщо статистично узагальнити, то за роки своєї діяльності Рахунковою палатою виявлено бюджетних правопорушень на суму біля 250 млрд. гривень.

Про причини та потребу у кардинальних змінах підходів до розподілу і використання фінансових ресурсів постійно інформувалось як владу, так і безпосередньо суспільство. Інша річ - чи чули нас? І на скільки радикальним було реагування влади та правоохоронних органів на результати проведеної роботи?

В грудні 2004 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про внесення змін до Конституції України", яким в ході конституційної реформи внесено зміни до ст. 98 Конституції України і Рахункова палата отримала право контролю як за доходами, так і за видатками коштів Державного бюджету.

Правда таким правом ми скористались ненадовго і вже у 2010 році Конституційний Суд визнав Закон України від 08.12.2004 року неконституційним.

Водночас справедливість було знову відновлено у 2013 році черговими змінами до Конституції України.

Це лише один із прикладів протистояння між природою незалежного конституційного органу та його сприйняттям владою.

 

Шановні колеги!

Сьогодні відбувається цілком логічний процес у етапі розвитку діяльності вкрай важливої державної інституції.

В час, коли Україна переживає надзвичайно важкі сторінки своєї історії, а економіка потребує радикальних реформ. Державі повинна бути запропонована сучасна, радикальна, високоефективна модель запровадження єдиної системи держаного фінансового контролю.

І центральне місце у такій системі, як координатора, методолога вітчизняного аудиту має бути визначено саме Рахунковій палаті. Це не наші примхи, - це аксіома загальновизнаної світової практики. В основі кроку до створення такої системи контролю є розробка та прийняття Нової редакції Закону України "Про Рахункову палату", в якому мають бути чітко прописані функції контролю за формуванням доходної частини Держаного Бюджету. Водночас надання такого права Рахунковій палаті ні в якому разі не повинно обтяжувати умови діяльності платників податків (підприємств, установ, організацій, головних розпорядників бюджетних коштів).

Наголошую, Рахункова палата має виявляти, вказувати на причини, що породжують втрати бюджетних доходів та пропонувати об'єктам перевірки, органам влади комплекс заходів щодо запровадження прозорого і ефективного механізму роботи в частині формування публічних фінансів, в тому числі і законодавчого забезпечення иієї проблеми.

Надзвичайно важливим у процесі законодавчих змін зберегти природу та предмет діяльності самої інституційної спрямованості Рахункової палати.

Якщо говорити мовою Закону, то вкрай необхідним є розбудова принципів діяльності Рахункової палати (розбудова, а ні в якому разу не їх звуження).

Що уособлюють в собі ці принципи?

Перш за все, на їх основі має бути забезпечена діяльність Рахункової палати - як незалежної конституційної державної інституції, яка самостійна у виконанні своїх повноважень, водночас вона підзвітна лише Верховній Раді України, а значить - усьому українському народу. Я саме наголошую на цій надзвичайно важливій складовій у роботі Рахункової палати.

Таким чином, принцип незалежності у законодавчому форматі повинен розвивати всі напрямки діяльності органу зовнішнього контролю, а насамперед організаційну, фінансову, інформаційну та методологічну функції.

Якщо ми говоримо про організаційну спроможність установи, то Закон у жодній мірі не може і не повинен обмежувати формування структури. Ні в якому разі не варто боротись із скороченням, чи розширенням скажімо чисельності апарату через норму Закону, (це питання є предметом регуляції Бюджету, Бюджетного кодексу та кошторисних призначень.

Є кошти - структура оптимізується, немає ресурсу - орган вишукує нові організаційні шляхи. І це є цілком логічною, сталою практикою у системі державного управління.

Організаційна незалежність органу - це також чітко прописана процедура його формування (обрання керівного складу), що має базуватись не на основі випадкових ілюзій та бажань, а на базі сталої світової практики, що апробована у переважній більшості країн. Повірте, такий відбір ключових фігур (членів Рахункової палати), який передбачає відбір кандидата за кваліфікаційними вимогами, погодження його Бюджетним комітетом, фракціями Парламенту, наданням персональних відповідей на запитання народних депутатів з Парламентської трибуни і, нарешті, таємним голосуванням (шляхом подачі бюлетенів), не може замінити процедури жодного демократичного конкурсу.

Ну і звісно, фінансова незалежність. В ході парламентських дискусій такі норми сприймається, як своєрідна особливість чи надмірне бажання аудиторського інституту.

Дозволю категорично заперечити, мова йде лише про незалежне, достатнє фінансування для нормального функціонування установи. Усвідомлюючи складність часу, Рахункова палата впродовж 10 останніх років працює в умовах жорсткої економії та скорочення. її матеріально-технічна, інформаційно-аналітична система існує фактично з 1998 року. А діяльність фахівців-аудиторів втратила гарантії стабільного забезпечення, з урахуванням специфіки проведення перевірок з виїздом на об'єкти перевірок, допускаються випадки поїздок у борг, за власні кошти. Тут варто нагадати народну мудрість: "Дешевий аудитор - це корумпований чиновник". І якщо ми виписуємо Закон на перспективу, ми маємо гарантувати і цю складову аудиторської діяльності.

Зрештою, ми повинні усунути такі ризики роботи організаційної і фінансової незалежності, коли у такі функції діяльності допускається пряме втручання виконавчої гілки влади. Для прикладу, у минулому році Постановою № 65 - Уряд в черговий раз обмежив фінансову самостійність діяльності Рахункової палати, а Постановою № 408 - зовсім заборонив її контрольну функцію. Погодьтесь, такого аналогу не знайти в діяльності жодної структури незалежного фінансового контролю європейських країн.

Прийняття нової редакції Закону України "Про Рахункову палату" повинно розпочати процес переходу до створення в Україні Єдиної системи державного фінансового контролю, метою якої є передусім чітке розмежування функцій зовнішнього та внутрішнього контролю.

Що мається на увазі?

Перш за все, система має привести у відповідність їх до норм та стандартів світової практики, а саме:

Рахункова палата - є конституційний орган зовнішнього контролю, що діє від імені Верховної Ради України. До її компетенції належить:

- проведення контролю (аудиту), (прошу не плутати з ревізією), в усіх його складових;

- організація аналітичної та експертної роботи за висновками якої пропонуються шляхи законодавчого та нормативного усунення причин порушення бюджетного законодавства;

- імплементація міжнародних стандартів та методик сучасного аудиту.

І наголошую - жодних фіскальних та репресивних функцій, які органам зовнішнього контролю абсолютно не притаманні.

Внутрішній контроль, що здійснює державний орган, підконтрольний виключно Уряду - це урядовий контроль, який має проводити ревізії, перевіряти господарсько-фінансову діяльність міністерств і відомств, і цілком логічно вживати за результатами таких ревізій та перевірок методи адміністративного впливу.

Ці інститути в апріорі не можуть дублювати функції один одного, природа їх існування абсолютно різна, вони не підпорядковуються один одному, а тим більше не можуть бути об'єднані. Баланс і координацію їх дій може і повинна вирішити реформа системи державного фінансового контролю.

Створення єдиної системи державного фінансового контролю повинно відбуватись відповідно до міжнародної практики та діючих стандартів, на основі запровадження прозорого, координованого, ефективного контролю, що виключає будь-які дублюючі функції та знімає надмірне навантаження на об'єкт перевірки, а значить забезпечує відповідний рівень бюджетної дисципліни, як необхідний індикатор впливу на стабілізацію розвитку всієї економіки і народно-господарського комплексу.

Глибоко переконаний, що у запропонованій редакції проекту Закону України норми, що виписують механізм співпраці Рахункової палати з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, з іншими контролюючими органами та громадськістю додадуть нового етапу розвитку вкрай необхідної інституції незалежного конституційного державного фінансового контролю.

Дякую за увагу!

повернутись